Начавшаяся в декабре уличная активность вновь подвигла мэрию Москвы на рассуждения о том, как и где именно стоит проводить массовые акции. Власти не впервые осторожно выступают за ограничение мест проведения митингов, но воз и ныне там. Мировой опыт тем временем показывает, что демократические страны ограничений не стесняются.
В понедельник ряд СМИ со ссылкой на источник в мэрии столицы сообщили о том, что закон о митингах может быть изменен, из-за того что проходящие с начала декабря массовые политические акции мешают жителям столицы и не лучшим образом сказываются на бюджете ЖКХ.
«Возможно, пришло время подумать над тем, чтобы внести коррективы в 54-ФЗ («О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании»), поскольку, как показало время, этот документ несовершенен. Митинги и шествия, которые проходят в центре столицы, нарушают привычный ритм жизни города, создают помехи для движения транспорта, наносят ущерб городскому хозяйству», – заявил источник «Интерфакса».
Вместе с тем представитель мэрии подчеркнул, что вопрос о возможной корректировке законодательства в сфере организации массовых акций должен быть внимательно изучен, а окончательное решение – это компетенция российских законодателей.
Как сообщала газета ВЗГЛЯД, ранее московская мэрия пришла к выводу, что из-за акций протеста коммунальщики и спасатели не имели возможности оперативно реагировать на аварии, что привело к крупным убыткам.
Однако Государственная дума, к которой апеллирует столичная мэрия, пока никак не отреагировала на призыв упорядочить уличную активность, а заместитель столичного мэра Александр Горбенко через несколько часов после появления информации о готовности изменить закон отметил, что власти Москвы никаких ограничений вводить не собираются.
«На данный момент мэром Москвы не дано команды вносить поправки в 54-й закон о митингах. То, что двое суток в СМИ крутится такая информация, вызвано раздражением населения в связи с проведением митингов», – цитируют слова Горбенко информационные агентства. Оппозиционной общественности, которая уже обрадовалась предстоящим ограничениям, видимо, придется искать иные пути для привлечения сторонников: сыграть на противостоянии с «запрещающей» властью, по всей видимости, не удастся.
Тем не менее проблемы регулирования уличной активности осознаны властью достаточно давно: еще в 2009 году Дмитрий Медведев предложил столичным властям подумать над созданием в Москве аналога лондонского Гайд-парка, традиционного места для всех массовых мероприятий (в том числе и митингов), проходящих в столице Великобритании. «Нужно поговорить с московскими властями, пусть создадут свой Гайд-парк, те же самые деревья посадят и так далее», – заявил Медведев на заседании совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.
Юрий Лужков, бывший тогда мэром столицы, предложил сделать площадкой для митингов парк культуры и отдыха имени Горького, но до реализации этой идеи руки так и не дошли.
Горбенко, объясняя логику столичных властей, в понедельник вновь вспомнил об идее московского Гайд-парка, но ничего определенного не сказал. По его словам, специальная группа по работе над проектом российского аналога специальной территории для митингов создается по поручению Сергея Собянина. Пока власти ведут переговоры с политическими партиями и движениями, которые войдут в состав этой группы. «Мы дальше не продвинулись», – признался чиновник. В то же время он подчеркнул, что в современном мире, в том числе и в Москве, достаточно медийных ресурсов для того, чтобы выражать свою политическую позицию: «Хочешь – Первый канал, хочешь – телеканал «Дождь».
Кроме того, Горбенко привел недавний опыт Женевы, о котором мы скажем ниже, и отметил, что столичные власти не воюют с оппозицией. Он заявил, что власти Москвы в своих отношениях с оппозиционерами «руководствуются здравым смыслом – одним из основополагающих принципов демократического общества».
Тенденция к ужесточению
Ссылка на практику зарубежных стран, к слову сказать, имеет в случае с митингами особый смысл. Оппозиция, всегда критикующая российские власти за жесткость и недемократичность, вряд ли не в курсе того, как именно обстоят дела в странах с давними демократическими традициями.
Иностранный опыт законодательства, регулирующего массовые акции, был обобщен еще в сентябре 2010 года. Тогда Общественная палата России попросила Национальную лабораторию внешней политики сделать обзор зарубежных нормативных актов, посвященных проведению публичных собраний и шествий. Эксперты подробно изучили опыт Великобритании, Германии, Италии, Литвы, США, Франции, Японии, Швеции и Швейцарии.
Исследование показало, что ни в одной из этих стран свобода собраний и митингов не регламентируется одной лишь конституцией. Во всех законах, конкретизирующих условия реализации этих свобод, есть ограничения. При этом западное законодательство отличается более конкретными и более жесткими по сравнению с российскими требованиями к порядку проведения демонстраций и шествий.
Стоит отдельно отметить, что год от года правила имеют тенденцию к ужесточению. Одним из последних примеров стал женевский референдум об изменении условий и введении штрафов для нарушителей закона во время проведения уличных демонстраций, на котором 55% жителей швейцарской столицы выступили за более жесткую регламентацию массовых акций.
Как пишет газета The Local, теперь власти города смогут выписывать штраф в 100 тысяч швейцарских франков (около 110 тысяч долларов США) любому, кто примет участие в демонстрации без соответствующего разрешения или нарушит правила, при соблюдении которых акция была разрешена. Кроме того, властям отныне позволено менять маршруты уличных маршей «при выявлении риска для людей и их имущества», в том числе запрещать демонстрации в центре города. Нарушителям новых правил могут запретить участвовать в акциях на срок до пяти лет.
Несмотря на то что ООН итоги референдума раскритиковала, закон может вступить в силу уже в апреле.
Первая поправка и Кокс против Луизианы
Достаточно жесткие ограничения уличной протестной активности существуют и в США, где законодательные частности варьируются от штата к штату, но в целом вся логика проведения массовых мероприятий базируется на первой поправке к конституции страны (она обеспечивает права на свободное выражение любых взглядов и собрания), а также на юридическом прецеденте под названием «Кокс против Луизианы».
Суть прецедента состоит как раз в том, что властям позволено регулировать время, место, продолжительность и порядок использования улицы для общественных собраний, но при этом никто из участников и организаторов акций не может быть дискриминирован ни по одному из базовых принципов.
Важной особенностью митингов в США является правило, введенное отдельными штатами: выражение любой, сколь угодно радикальной, позиции позволено ровно до того момента, когда в руках у протестующих появляется то или иное оружие. Полиция в таком случае обязана отреагировать незамедлительно.
Полномочия полиции в США вообще крайне широки. Ей предоставлено право производить аресты при массовых скоплениях людей или предъявлять определенные требования к собравшимся, в том числе и требование разойтись. Аресты или требования разойтись допустимы, если собравшиеся нарушают распоряжения местных властей, проводят демонстрации без соответствующего разрешения; если собравшиеся блокируют движение на улицах либо каким-то образом угрожают другим гражданам; если собравшиеся допускают хулиганские или непристойные действия.
Согласование акций в крупных американских городах иногда представляет собой достаточно утомительную процедуру.
Так, например, в Нью-Йорке разрешение на проведение митингов и маршей с указанием места, даты и времени маршрута движения направляется организаторами за 45 дней. В некоторых городах и штатах запрещается проводить публичные мероприятия вблизи «зон тишины», правительственных кварталов, административных зданий и т. п., чтобы были обеспечены порядок и безопасность.
Именно из-за нарушения этих требований в середине сентября прошлого года полицией была разогнана очередная демонстрация, проводимая в рамках движения Ocuppy Wall Street.
В Сан-Франциско разрешение на проведение массовых мероприятий согласовывается с местной полицией. Стандартная анкета, заполняемая организаторами шествия, содержит сведения о цели акции, месте встречи демонстрантов, схеме их передвижения, описание видов технических и звуковых средств, используемых в ходе манифестации. Заявитель подписывается и под тем, что в случае нарушения сроков и времени проведения акции, а также действующих законов любым из ее участников митинг может быть досрочно прекращен властями.
Маски, зиги и «сборища»
Если полиции США при пресечении беспорядков позволено многое, то правоохранительным органам Германии можно вообще почти все.
Согласно законодательству о массовых акциях (федеральный закон «О собраниях и шествиях» 1953 года в редакции 1978 года) полиция ФРГ имеет право применять силу и меры физического воздействия: резиновые дубинки, слезоточивый газ, водометы, а при необходимости, по усмотрению самих полицейских, и огнестрельное оружие. Основанием отмены массового мероприятия в стране служит невыполнение требований полиции об исключении из числа участников определенного лица (или лиц); о прекращении публичных высказываний, провоцирующих насилие и беспорядок; о прекращении участия в массовом мероприятии лиц, грубо нарушающих общественный порядок, и других указаний должностных лиц полиции.
Законодательство Германии запрещает проведение какой-либо пропагандистской или агитационной деятельности антиконституционным, т. е. незаконным, организациям или политическим партиям. Это же относится и к общественным организациям и союзам, запрещенным специальным решением министра внутренних дел (например, неофашистским формированиям). Кстати, на митингах в ФРГ не разрешено появляться в масках, закрывающих лицо.
Еще одним законом, который имеет общее запрещающее свойство в отношении демонстраций, является нормативный акт (так называемый «баннмайленгезетц»), в котором определены географические зоны и территории, где проведение массовых (публичных) собраний, митингов, маршей категорически запрещено, независимо от их характера или направленности (столичный правительственный квартал (резиденции президента и канцлера, ведомства президента и канцлера, Бундестаг, федеральные министерства) или резиденция Федерального конституционного суда в Карлсруэ).
Любое массовое мероприятие, собрание или демонстрация в Германии в обязательном порядке должны быть санкционированы властями, а заявка с подробнейшим описанием места и времени проведения должна быть подана за 48 часов. Это касается мероприятий, как проводимых в помещении (собрания, митинги), так и на улице, под открытым небом (демонстрации, марши, митинги). Согласно закону разрешения выдаются полицейскими властями.
Однако в ФРГ могут не пресекаться стихийные массовые акции, если они не несут угрозы безопасности горожан.
Несколько либеральней французское законодательство.
В Париже и для коммун департамента Сены заявление на проведение массовых акций делается в префектуре полиции. В тех коммунах, где нет своей местной полиции, а есть и действуют подразделения Национальной полиции, уведомление направляется префекту или супрефекту. В уведомлении указываются имена и адреса организаторов демонстрации, подписывается оно не менее чем тремя организаторами демонстрации, проживающими на территории того департамента, где будет происходить демонстрация. Согласование уведомления является обязательным.
Особенностью местного законодательства является юридическое выделение отдельного типа протестных акций. Во Франции действуют специальные нормативные акты, определяющие скопления народа, не являющиеся демонстрациями. В УК Франции (Отдел II, ст. 431-3) конкретизировано, что считать «сборищем».
«Сборищем является любое скопление людей на каком-либо общественном пути или в каком-либо общественном месте, способное нарушить общественный порядок. Сборище может быть рассеяно публичными силовыми ведомствами после двух требований разойтись, оставшихся без результата, исходящих от префекта, супрефекта, мэра или одного из его заместителей, любого должностного лица судебной полиции, ответственного за общественную безопасность, или любого другого должностного лица судебной полиции, имеющего знаки отличия, соответствующие его полномочиям».
При этом число собравшихся лиц, а также признаки «возможности нарушить общественное спокойствие» в статье не указываются. Умышленное продолжение участия в сборище после требований разойтись (даже для тех, кто не имеет при себе оружия) грозит тюремным заключением сроком на один год или эквивалентным денежным штрафом.
Беспорядки, массовые и нет
Либеральнее всего к протестующим относятся в Великобритании.
В Лондоне и любых крупных городах, кроме специально отведенных мест (таких как Гайд-парк), митингующие после получения официального разрешения полицейских властей могут собираться на всех площадях и улицах, кроме территории, прилегающей к Букингемскому дворцу (акции здесь регулируются отдельным законом о центральных парках).
Существуют, впрочем, и свои ограничения.
В законе об охране общественного порядка страны определено, что если массовое публичное мероприятие носит статичный характер, т. е. совершается без передвижения по улицам, то полиция не может запретить его проведение. За органами полиции сохраняется право – для предотвращения насильственных эксцессов – ставить определенные условия организаторам мероприятия по порядку его проведения, если число предполагаемых участников будет свыше 20 человек.
Отдельно в Великобритании законодательно оформлены разнообразные беспорядки.
Актом (законом) об охране общественного порядка 1986 года разделяются «массовые беспорядки» и (немассовые) «насильственные беспорядки». Первые определяются следующим образом: «Если 12 или более лиц применяют или угрожают применить насилие в отношении других лиц или собственности общественного пользования таким образом, что человек, обладающий умеренной твердостью духа, будет испытывать страх за собственную безопасность, то каждый применяющий незаконную силу будет обвиняться в организации массовых беспорядков с назначением наказания до 10 лет тюрьмы».
Вторые – это насильственные действия трех и более лиц, заставляющие других лиц опасаться за свою безопасность. Законом определена ответственность для групп из трех и более человек в случае совершения противоправных действий или действий, направленных на один и тот же объект. Насильственным признается поведение, направленное как на самих потерпевших, так и на их имущество. Предусмотренное законом наказание – до пяти лет тюрьмы и штраф в две тысячи фунтов стерлингов. В законе оговорено, что общая цель может предполагаться, исходя из поведения нарушителей, а противоправные действия, выражающиеся в учинении беспорядков, являются таковыми независимо от того, совершаются ли они в частном или общественном месте.
Законом также введено понятие «угрожающего поведения» и сформулирован состав нового правонарушения – «поведение, нарушающее общественный порядок». Лицо, которое ведет себя угрожающе, оскорбительно и нарушает порядок в присутствии или в пределах досягаемости слуха другого лица и причиняет ему тревогу, беспокойство и страдание, признается виновным в совершении данного правонарушения и наказывается штрафом до 400 фунтов стерлингов.
Права и обязанности
Базовые права и свободы граждан, закрепленные в конституциях разных стран, не могут нарушаться ни властями, ни полицией, но законодательно вводимые ограничения часто бывают достаточно жесткими и связаны с типичными местными особенностями. Таков, например, запрет на неонацистские митинги в Германии.
В Японии же главным критерием запрета стала возможность затруднения дорожного движения, поэтому власти постоянно выдвигают требования изменить место проведения акции. И организаторы обязаны их выполнять.
Кроме того, в Японии, в отличие от Германии, стихийные акции разгоняют. Стихийные массовые выступления, по мнению властей страны, не являются неотъемлемой составной частью волеизъявления граждан, поэтому их запрет не может рассматриваться как ограничение гарантированных японской конституцией свобод.
Ведущие мировые державы в своей законодательной базе закрепляют как необходимость существования права граждан на выражение собственного мнения, так и необходимость определенных ограничений свободы реализации этого права.
При этом проводятся различия между видами публичных мероприятий – от «мирных шествий» до «сборищ», «незаконных собраний» и «публичных беспорядков», что позволяет оперативно выбирать на месте без длинной цепочки согласований методику действий органов правопорядка, степень жесткости этих действий.
В этом смысле Россия с ее законодательными ограничениями уличной активности действует как раз в логике главных мировых трендов. И усложнять и конкретизировать правила проведения митингов и шествий рано или поздно придется все равно: чем доскональней закон, тем проще применение его на практике.
Текст: Михаил Бударагин
Фото. Дима Брикман
http://club.foto.ru/gallery/photos/photo.php?photo_id=305966
!
Рамочки и советы от novochok 56
Настроение сейчас - Печальное, в связи с терактом в минском метро. Погибли невинные люди, чьи-то любимые.
Настроение сейчас - Надежда на сохранение истории и страны.
