РЕЗЮМЕ

Российские амбиции в Арктике в последние десятилетия привлекают повышенное внимание Запада, поскольку изменение климата открывает новые возможности навигации и освоения природных богатств этого региона. Москва, со своей стороны, с большим подозрением смотрит на то, что она считает вызовом своим арктическим позициям и планам со стороны США и НАТО. Заявления Кремля о притязаниях Запада звучат все более жестко и вполне соответствуют российской политике наращивания военной мощи и реализации амбициозных экономических и инфраструктурных проектов.

ДВИЖУЩИЕ СИЛЫ РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИКИ В АРКТИКЕ

Российские интересы в Арктике уходят корнями глубоко в прошлое — в XVI столетие, когда Русское государство, движимое постоянным стремлением получить доступ к новым природным ресурсам и надежным торговым путям, начало завоевание Сибири. Нынешняя политика России в Арктике представляет собой неотъемлемый компонент общей конфронтации с Западом, в котором главным театром противостояния является Европа. В основе грозной российской риторики и бряцания оружием в Арктике лежат несколько факторов: подготовка к маловероятной, но потенциально катастрофической войне в Европе; необходимость обеспечить безопасность своего ядерного потенциала ответного удара, основная часть которого сосредоточена в районе Кольского полуострова, и поиск ресурсов для поддержания пресловутой политики «и пушки, и масло», поскольку конфронтация с Западом явно не ослабевает. Не последнюю роль, конечно, играют и великодержавные амбиции России, а также интересы ее могущественных бюрократических элит и бизнеса.

АМБИЦИИ И РЕАЛЬНОСТЬ

Будущее покажет, удастся ли России реализовать эти амбиции. На северо-западе ее территории ядерные и обычные военно-морские силы РФ становятся все более уязвимы для высокоточного оружия большой дальности НАТО. Не вполне ясны перспективы развития Северного морского пути (СМП) вдоль северной морской границы России и превращения его в основной морской путь между Европой и Азией, а также связанных с этим коммерческих инициатив. Насколько осуществимы и целесообразны эти проекты в долгосрочной перспективе, если учесть высокие затраты и сложности с логистикой в условиях столь сурового климата и весьма неразвитой инфраструктуры, растущую торговую конкуренцию со стороны других стран, неочевидность спроса на углеводороды в период, когда мир переходит на зеленые технологии, а также вероятность введения Западом новых санкций? Кремль, скорее всего, будет продолжать наращивать свое присутствие в Арктике, поскольку именно эту линию явно поддерживают президент Владимир Путин и главные лица в правительстве, вооруженных силах и бизнесе. Однако способность Москвы добиться этих амбициозных целей в регионе представляется по меньшей мере спорной.

Явное противоречие между российской концепцией безопасности и обязательствами НАТО по сдерживанию и коллективной обороне стало причиной серьезной напряженности на северном фланге альянса, поскольку военные силы обеих сторон находятся в непосредственной близости друг от друга. Как бы ни было заманчиво рассматривать Арктику  сквозь призму конкуренции великих держав — что, безусловно, отвечало бы желанию России считаться таковой, — немногое указывает на то, что российская военная политика в Арктике является принципиально новым курсом. Скорее, позиция Кремля означает возврат к той стратегии времен холодной войны, которая сосредоточивалась на долгосрочных задачах по защите районов дислокации подводных лодок с баллистическими ракетами и подготовке к проведению операций в Северной Атлантике в случае войны в Европе. Теперь Россия снова применяет этот подход, но она уже располагает меньшими ресурсами, а ее противник — куда более значительными, чем в период холодной войны.

Россия заявляет серьезные права на Арктику — но, невзирая на риторику, до сих Москва действовала законными методами в соответствии с условиями Конвенции ООН по морскому праву, которую она подписала и ратифицировала.

Своими действиями — агрессивными заявлениями и далеко идущими территориальными притязаниями — Россия мало способствовала улучшению собственного дипломатического положения относительно других арктических государств и лишь сильнее настроила их против себя. Единственный партнер России в ее интересах в Арктике — Китай, который объявил себя «близарктическим государством». Но эти претензии Пекина не были поддержаны Соединенными Штатами и, скорее всего, вызвали настороженную реакцию арктических стран.

Учитывая многолетний характер конфронтации России и Запада, возвращение к относительно благоприятной геополитической обстановке 1990-х годов маловероятно. Более того, нынешняя ситуация обусловлена не недопониманием, а резким столкновением интересов двух сторон. Это оставляет лишь два варианта урегулировании этого конфликта.

• Дипломатия. Хотя Россия и не проявляет готовности к сотрудничеству, Соединенным Штатам и НАТО следует находить точки соприкосновения интересов, вырабатывать (как это происходило в период холодной войны) определенные правила игры, чтобы разрядить напряженность, избегать или преодолевать кризисы и снижать риски конфликтов, возникающих вследствие случайности или ошибки.
• Сдерживание. Соединенные Штаты и НАТО должны продолжать работу над системами обороны, чтобы, во-первых, не позволять России совершать беспокоящие действия по отношению к американским военным и пассажирским самолетам и кораблям в Арктике и вокруг и, во-вторых, гарантировать, что альянс при необходимости будет в состоянии реализовать предусмотренный на случай войны план силового подкрепления на северном и восточном флангах.

Альянсу следует продолжать управлять конкуренцией с Россией, сочетая в своей тактике решительность и умеренность, совершенствуя и демонстрируя свои возможности в вопросах обороны и сдерживания, но не слишком остро реагируя на российскую игру мускулами. Найти золотую середину будет сложно; придется четко донести до России, каковы интересы и цели альянса и где пролегает красная черта. Все это союзники уже проходили.

Россия заявляет серьезные права на Арктику — но, невзирая на риторику, до сих Москва действовала законными методами в соответствии с условиями Конвенции ООН по морскому праву, которую она подписала и ратифицировала.

Своими действиями — агрессивными заявлениями и далеко идущими территориальными притязаниями — Россия мало способствовала улучшению собственного дипломатического положения относительно других арктических государств и лишь сильнее настроила их против себя. Единственный партнер России в ее интересах в Арктике — Китай, который объявил себя «близарктическим государством». Но эти претензии Пекина не были поддержаны Соединенными Штатами и, скорее всего, вызвали настороженную реакцию арктических стран.

Учитывая многолетний характер конфронтации России и Запада, возвращение к относительно благоприятной геополитической обстановке 1990-х годов маловероятно. Более того, нынешняя ситуация обусловлена не недопониманием, а резким столкновением интересов двух сторон. Это оставляет лишь два варианта урегулировании этого конфликта.

• Дипломатия. Хотя Россия и не проявляет готовности к сотрудничеству, Соединенным Штатам и НАТО следует находить точки соприкосновения интересов, вырабатывать (как это происходило в период холодной войны) определенные правила игры, чтобы разрядить напряженность, избегать или преодолевать кризисы и снижать риски конфликтов, возникающих вследствие случайности или ошибки.
• Сдерживание. Соединенные Штаты и НАТО должны продолжать работу над системами обороны, чтобы, во-первых, не позволять России совершать беспокоящие действия по отношению к американским военным и пассажирским самолетам и кораблям в Арктике и вокруг и, во-вторых, гарантировать, что альянс при необходимости будет в состоянии реализовать предусмотренный на случай войны план силового подкрепления на северном и восточном флангах.

Альянсу следует продолжать управлять конкуренцией с Россией, сочетая в своей тактике решительность и умеренность, совершенствуя и демонстрируя свои возможности в вопросах обороны и сдерживания, но не слишком остро реагируя на российскую игру мускулами. Найти золотую середину будет сложно; придется четко донести до России, каковы интересы и цели альянса и где пролегает красная черта. Все это союзники уже проходили.

ВВЕДЕНИЕ

В первое десятилетие после холодной войны Россия рассматривала Арктику как зону низкой напряженности, в которой сотрудничество с другими государствами при решении общих проблем приветствовалось и представлялось достижимым1. Однако со временем, по мере ухудшения отношений с Западом и в особенности после вторжения в Украину в 2014 году, России начала применять куда более состязательный, если не сказать конфронтационный подход к ситуации в Арктике. Вместо того чтобы делать акцент на преимуществах взаимодействия и сотрудничества, российские лидеры открыто изложили свой взгляд на Арктику как на область военной и экономической экспансии и арену великодержавных амбиций2. В результате этой перемены Москва сделала военное превосходство своей приоритетной задачей, чтобы противостоять растущей, как было заявлено, угрозе российским интересам в Арктике со стороны США и НАТО.

Согласно любым объективным критериям, военное присутствие США/НАТО в Арктике в настоящее время не угрожает ни российскому Северному флоту, ни другим военным объектам РФ. Регион исключительно богат природными ресурсами, прежде всего нефтью и газом, но такие месторождения есть и в других местах России. В Арктике разведка и добыча требуют огромных финансовых вложений и использования современных технологий, что может оказаться непосильной ношей для России. Глобальное потепление открывает новые рыночные возможности для судоходства и рыболовства, но плохая инфраструктура в регионе не позволяет в полной мере ими воспользоваться, а для налаживания ситуации необходимы серьезные инвестиции.

Растущие амбиции России в Арктике вызывают все большую обеспокоенность у других арктических государств, хотя основа этих амбиций на удивление малопонятна. И поэтому в статье мы рассмотрим следующие вопросы: какие именно факторы определяют российскую политику в Арктике? Как Россия обозначает свои интересы в регионе и какими инструментами пользуется для их продвижения? Кто в России станет выгодоприобретателем освоения Арктики? Каковы перспективы того, что Россия успешно реализует свои планы? Что означают ее деятельность и амбиции применительно к интересам и политике США и НАТО?

ДЛЯ РОССИИ СТРАТЕГИЯ В АРКТИКЕ НЕОТДЕЛИМА ОТ СТРАТЕГИИ В ЕВРОПЕ

За время президентства Владимира Путина Арктика превратилась в крайне значимую арену российской международной, военной и экономической политики. Интересы Кремля в регионе стали очевидны вскоре после того, как закончился трудный период 1990-х годов и страна постепенно восстановила свои активные позиции на мировой сцене в начале 2000-х.

ДОЛГАЯ МНОГОФАКТОРНАЯ ИСТОРИЯ

История российского присутствия в Арктике насчитывает несколько веков. Бóльшая часть действий России в этом регионе осуществлялась при поддержке и поощрении со стороны правительств и была направлена на развитие торговли и добычу природных ресурсов. В XX веке обнаружение месторождений нефти и газа в Сибири — как в Заполярье, так и южнее Полярного круга — означало процветание и твердую валюту, рост внутреннего потребления, финансирование советской военной машины и укрепление экономической основы для продвижения интересов СССР за границей.

Постсоветская Россия эксплуатировала арктические природные богатства еще более активно. Нефть и газ играли ключевую роль в восстановлении экономического положения страны в начале 2000-х, гарантируя стабильность, способствуя укреплению положения Путина как бесспорного лидера и возвращая Россию на мировую арену в качестве влиятельной великой державы, намеренной компенсировать свои потери в Европе и заявить о своих правах на достойное место в системе международной политики.

Роль нефти и газа в арктической повестке России была высвечена в 2006 году как часть плана Кремля утвердить за Россией статус «энергетической супердержавы» и как основание для вступления в «Большую восьмерку»3. Глобальное потепление облегчает доступ к этим ресурсам и дает Кремлю стабильный источник доходов, а также рынок и геополитическое влияние в Европе и Азии. В отсутствие конкурентов, способных бросить вызов ее планам, Россия попыталась обеспечить свое геополитическое доминирование в Арктике.

Даже масштабные прогнозируемые расходы и технические трудности, связанные с разведкой и добычей ресурсов на арктическом шельфе, не повлияли на амбиции Кремля. Предполагалось, что проекты будут открыты для участия иностранных энергетических компаний с их технологиями и капиталом, и что те, как мощные заинтересованные стороны, будут подталкивать западные правительства к проведению благоприятной для России политики. Более того, благодаря потеплению в Арктике развитие Северного морского пути вдоль арктического побережья России должно было бы позволить Кремлю диверсифицировать свою энергетическую политику, поскольку, как ожидалось, со временем СМП соединит русскую Арктику с рынками в Азии, снизив зависимость страны и от Европы — ключевого энергетического рынка, и от Украины — неизбежного транзитного пункта на пути к этому рынку4.

Если учесть, что 60 % экспортной выручки России и порядка 30 % федерального бюджета составляют доходы от продажи нефти и газа, то нетрудно понять, что стоит за российскими амбициями в Арктике. Предполагалось, что доходы от этих проектов поспособствуют решению нескольких приоритетных задач: дальнейшему утверждению Путина в роли лидера, вытянувшего Россию из пропасти и восстановившего ее величие; накоплению денежных средств в качестве страховки на случай будущих экономических или политических кризисов; возрождению армии, которая много лет была обойдена вниманием и нуждалась в модернизации.

ПОВОРОТ КОЛЕСА ФОРТУНЫ В ЕВРОПЕ

Европа всегда находилась в фокусе российской стратегии. Желание России получить гарантии безопасности и статус великой державы, а также добиться того, чтобы другие европейские государства признали ее равным игроком, очень давно прослеживалось в том, как сильно заботил Москву вопрос глубины и сложности взаимоотношений с ведущими странами Европы. Сразу после распада Советского Союза международное влияние России упало и она оказалась на обочине в сферах безопасности, дипломатии и геополитики5. Расширение НАТО на восток нанесло мощный удар по многолетним российским амбициям и интересам в Европе, в особенности по идее стратегической глубины как мерила физической безопасности для страны. НАТО заявила о своей ответственности за безопасность в Европе, а, с точки зрения Москвы, это означало, что ведущие европейские страны — ее исторические противники — получат в НАТО голос и право вето, в то время как Россия останется за бортом.

К концу 2000-х гг. представители власти в России все чаще выражали озабоченность в связи с близостью размещения сил альянса к центру страны и с продолжающейся экспансией НАТО, несмотря на то что большая часть военного потенциала НАТО была направлена на отражение внешних угроз, не связанных с Россией. Особенное беспокойство у Москвы вызывали перспективы вступления в альянс Грузии и Украины, что рассматривалось Кремлем как недопустимый шаг, явно угрожающий РФ.

Однако именно вторжение России в Украину в 2014 году привело к изменению стратегии НАТО и признанию России главной угрозой безопасности альянса. В свою очередь, реакция НАТО на российскую агрессию в Украине упрочила российские представления об угрозах с Запада. Недавние массовые протесты в Беларуси также усилили в России ощущение уязвимости, поставив под сомнение надежность Минска как союзника в случае крупномасштабного конфликта с НАТО6.

Инвестиции России в энергетические проекты в Арктике являются частью более широкой стратегии в отношении Европы и мира в целом, но все же главной ареной в стратегических расчетах Кремля по-прежнему остается Европа. Доходы от этих инвестиций помогают поддерживать уровень обороноспособности, обеспечивающий равновесие с НАТО, а круглогодичная навигация в Арктике и судоходный маршрут в Азию позволят снизить зависимость от Европы, которая воспринимается как враждебная сторона, настроенная на сдерживание России через наращивание военного присутствия у ее границ и все новые экономические санкции7.

ВОЕННЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНТЕРЕСЫ РОССИИ В АРКТИКЕ

У России в Арктике есть три ключевые военные потребности. Основная — обеспечить возможность ответного удара силами подводных лодок с баллистическими ракетами на борту (ракетными подводными крейсерами стратегического назначения, РПКСН) в случае конфликта с НАТО8. На Кольском полуострове размещены семь из одиннадцати имеющихся у России подлодок с баллистическими ракетами. Озабоченность безопасностью этих объектов обусловливает усилия по усовершенствованию системы A2/AD (зона ограничения и воспрещения доступа и маневра) и средств отслеживания и наблюдения, растущую интенсивность стратегических учений и воздушного патрулирования дальними бомбардировщиками и противолодочными самолетами, а также модернизацию военной инфраструктуры, предназначенной для поддержки всех этих операций9.

Вторая потребность, отчасти связанная с первой, — сохранение возможности России действовать в Северной Атлантике и европейской Арктике в случае конфликта с НАТО. Только Северный флот ВМФ России имеет выходы к Баренцеву и Норвежскому морям, а также к Атлантическому океану. И способность проводить операции на этих территориях может решить исход конфликта на восточном фланге НАТО10.

И наконец, третья потребность — военная защита растущего экономического развития, инвестиций и торговых интересов России в Арктике. Огромные размеры региона, протяженные и открытые границы, которые защищены лишь своей труднодоступностью и суровым климатом, плохой уровень связи и инфраструктуры и тяжелые природные условия в целом, активизация на территории деятельности, не связанной с военными задачами, — все это повышает опасность морских перевозок, ядерных аварий и экологических катастроф, а значит, растет и необходимость иметь возможность оперативно разместить здесь силы быстрого реагирования.

С этими интересами согласуется военное присутствие России в Арктике в мирное время и выделение ресурсов на усиление военного потенциала и совершенствование инфраструктуры в регионе. Сохранение доминирующего военного присутствия в Арктике рассматривается как необходимый элемент российской стратегии в регионе, если учитывать приоритетные задачи Кремля в Европе и его натянутые отношения с Западом, наращивание военного потенциала НАТО у границ с Россией и санкции Запада, направленные на ограничение деятельности России по разведке и производству энергоресурсов в Арктике.

ЭКОНОМИКА И ЭНЕРГЕТИКА

Малонаселенные российские территории в Арктике обеспечивают 10 % внутреннего валового продукта страны и примерно 20 % экспорта. Бóльшая часть сырьевого богатства приходится на углеводороды, но есть также цветные и драгоценные металлы, камни и другие полезные ископаемые11. Около трети всей добываемой в России рыбы вылавливается в арктических водах, что делает их важнейшим источником продовольствия. Российское правительство надеется увеличить эту долю к 2030 г., поскольку в результате потепления океана рыба мигрирует на север12.

Освоение этих ресурсов отвечает экономическим интересам России, но оно потребует весьма дорогостоящей и сложной транспортной инфраструктуры — автомобильных и железных дорог, авиационного и морского сообщения, чтобы соединить Арктику с другими территориями внутри страны и вне ее. Также понадобятся новые ледокольные возможности, порты, метеорологические станции и аварийно-спасательные службы. Создание такой инфраструктуры является второй по приоритетности экономической задачей Москвы в регионе.

Наконец, Россия надеется преобразовать северное побережье в Северный морской путь, судоходный морской коридор через арктические воды. В настоящее время СМП открыт для судоходства без сопровождения ледоколов только в летние месяцы и используется главным образом российскими судами для доставки арктических ресурсов на азиатские рынки. Однако, как заявлено в Стратегии развития арктической зоны России, принятой в 2020-м, Россия намерена к 2035 г. превратить Северный морской путь в конкурентоспособный азиатско-европейский морской коридор13.

РОССИЙСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ

Россия решает свои задачи в Арктике, умело и последовательно используя солидный арсенал юридических, дипломатических, экономических, военных и информационных средств.

МОРСКОЕ ПРАВО

Россия подписала Конвенцию Организации Объединенных Наций по морскому праву (ЮНКЛОС), которую отказались ратифицировать Соединенные Штаты. РФ претендует на значительную часть арктического морского дна в качестве своей исключительной экономической зоны, обосновывая это тем, что геологическая структура континентального шельфа подпадает под условия конвенции14. Первую заявку России ООН отклонила по техническим причинам в 2001 г., и в 2015-м Москва подала еще одну15. Изложенная в ней позиция вступает в противоречие с позициями, сформулированными в заявках Канады и Дании, но в случае если российские притязания будут удовлетворены, РФ получит исключительные права на эксплуатацию природных ресурсов морского дна весьма значительной части Северного Ледовитого океана. В ожидании решения Кремль ведет двусторонние переговоры с Канадой и Данией, пытаясь найти пути к примирению позиций.

РЕГИОНАЛЬНАЯ ДИПЛОМАТИЯ

В вопросах региональной дипломатии Россия полагается на Арктический совет — главный международный форум, содействующий координации и сотрудничеству в регионе16. В совет входят восемь арктических стран, организации, представляющие коренные народы Арктики, а также несколько государств (включая Китай) и организаций в статусе наблюдателей. Согласно декларации Арктического совета, подписанной в 1996 г. в Оттаве, в его компетенцию входят вопросы, связанные с сотрудничеством в области охраны окружающей среды, с научными исследованиями и обеспечением устойчивого развития приполярных районов17, а вот вопросами военной безопасности совет заниматься не может. В мае 2021-го двухгодичное председательство в Совете переходит к России. Москва обещает реализовать инициативы по региональному сотрудничеству, направленные на сокращение выбросов парниковых газов, на привлечение инвестиций и улучшение условий жизни коренных народов18. Россия всегда стремится показать себя влиятельным игроком на мировой сцене и, несомненно, воспользуется ролью председателя, чтобы создать имидж сторонника политики «мягкой силы» в Арктике, пусть даже в конечном итоге она не добьется реальных успехов в решении проблем экологии или прав коренного населения.

Россия также является членом «Арктической пятерки», форума, который объединяет прибрежные государства — Канаду, Данию, Норвегию, Россию и США — и не включает никаких других международных и неправительственных акторов19. «Арктическая пятерка» собирается при необходимости, чаще всего в рамках других международных встреч, и ее повестка сводится главным образом к вопросам судоходства, управления рыболовством и изучению конкурирующих притязаний на континентальный шельф. Не являясь официальным органом, форум проводит гибкую политику в отношении рассматриваемых вопросов.

ЭКОНОМИКА

Невзирая на ограниченность ресурсов и слабую экономику, Россия выделила внушительные денежные средства на реализацию масштабной программы в Арктике и проводит в этой области нетривиальную фискальную политику. Крупным компаниям, занимающимся энергетикой, разработкой месторождений и созданием инфраструктуры, правительство предложило налоговые льготы, если те будут инвестировать в регион. Особенно это касается территорий Восточной и Сибирской Арктики, в развитие которых раньше вкладывалось куда меньше усилий, чем в развитие арктических регионов к западу от Урала20.

Некоторые из этих льгот, безусловно, предназначены для компаний, которые имеют тесные связи с Кремлем. Например, в 2019 году правительство объявило о налоговых льготах «Роснефти» в размере 41 миллиарда долларов сроком на 30 лет для проекта «Восток ойл», месторождения, способного давать по 2 миллиона баррелей нефти в день21. Потенциальные инвесторы из Индии и Китая, которых намеревалась привлечь «Роснефть», потребовали аналогичных льгот в качестве предварительного условия их участия в проекте, но, по имеющимся сведениям, соглашение пока не достигнуто22.

В 2020 году правительство одобрило программу предоставления налоговых льгот размером свыше 300 миллиардов долларов для арктических проектов, связанных со строительством инфраструктурных объектов, производством природного сжиженного газа и добычей нефти и газа23. Кроме этого, чтобы привлечь внутренних и иностранных инвесторов, льготы обещаны компаниям, занятым в нефтехимической, горнодобывающей и лесной промышленности24. Цель всех этих мер — стимулировать экономическую активность и строительство городов, электростанций, портов и аэропортов, а также остановить отток населения из региона25.

ЖЕСТКАЯ СИЛА

Северный флот ВМФ России — главный военный инструмент Москвы в Арктике. Он призван охранять ракетные подводные крейсеры стратегического назначения и арктические границы, укреплять статус великой державы, подкреплять претензии на землю и ресурсы, защищать экономические интересы и инфраструктуру и, наконец, служить фактором противодействия и сдерживания в отношении наращивания военного присутствия странами — членами и партнерами НАТО, а также нейтральными странами, которые, по мнению Кремля, угрожают интересам России в регионе26.

Значение Северного флота подтверждается и организационными преобразованиями, повысившими его статус. В 2014 г. было создано Объединенное стратегическое командование «Северный флот», главная задача которого — обеспечение охраны уже существующих и будущих военных объектов, расположенных вдоль СМП. Формирование Арктической бригады явилось ключевым элементом этой реорганизации. В январе 2021 г. Северный флот официально стал пятым военным округом России — это первый случай, когда флот приравняли по статусу к военному округу27.

Все эти важные перемены согласуются с заявлением, сделанным Кремлем в 2017 г.: мощности Северного флота приводятся в соответствие с задачей «вытеснения НАТО из Арктики»