"Сначала изменение закона, затем смена людей и функций"
// Председатель Счетной палаты Сергей Степашин о национальном антикоррупционном плане
Газета «Коммерсантъ» № 129(3946) от 25.07.2008
С созданием Национального плана по борьбе с коррупцией предполагалось начало в России антикоррупционной политической кампании. Председатель Счетной палаты РФ СЕРГЕЙ СТЕПАШИН, участник одной из групп, создававший этот документ, объяснил в интервью обозревателю "Ъ" ДМИТРИЮ Ъ-БУТРИНУ, почему реализация антикоррупционного плана не сопровождается громкими процессами и предусматривает в основном медленные системные реформы.
— Как вообще появилась идея национального плана по противодействию коррупции, кто был автором идеи?
— Идея старая. У нас в стране, как известно, две первоочередные проблемы: борьба с бедностью и борьба с коррупцией. Одно из первых совещаний Дмитрия Медведева в качестве президента было посвящено антикоррупционному плану. На нем присутствовали все силовики, представители экономического, финансового блоков. Президент предложил создать национальный план — не просто свод антикоррупционных законов, а именно план. Были созданы четыре рабочие группы. Я возглавляю рабочую группу по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению. Все четыре группы разработали и представили президенту свои предложения. На сегодняшний день проект плана подготовлен и находится на рассмотрении главы государства. Документ будет состоять из трех базовых разделов: законодательное обеспечение противодействия коррупции, совершенствование госуправления и экономические меры предупреждения коррупции и, наконец, повышение профессионального уровня юридических кадров и правовое просвещение.
Самое главное — это создание современной законодательной базы. Проект федерального закона о коррупции, по всей видимости, будет внесен в сентябре в Государственную думу. Это закон, который нам всем необходим. Он основывается на международных конвенциях по борьбе с коррупцией. В нем будет урегулирован вопрос собственности родственников госслужащих, очень жестко ограничена стоимость подарков, которые вправе принимать чиновник. Сложно будет отчитаться, откуда у тебя особняк, если ты никогда не работал в коммерческой структуре.
— Если вернуться к событиям десятилетней давности, что изменилось за десять лет в ваших взглядах на проблему коррупции?
— Во-первых, мы ушли от "дикой" коррупции. Сегодня элементарный порядок уже наведен. Что касается законодательства, то мы выглядим уже на европейском уровне. Вопрос сейчас во многом в правоприменительной плоскости. Во-вторых, шоковый период все-таки уже закончился. После распада СССР никто толком не знал, что делать. То ли в банду идти, то ли от бандитов защищаться. Это был тяжелый период. В-третьих, страна сейчас другая совсем. Совершенно очевидно, что есть финансовая возможность поднять зарплату чиновникам, брать квалифицированных молодых людей на работу в госаппарат.
— Сколько подобных планов вы уже видели за последние десять лет? Какова их судьба?
— Планов как таковых не было. В 1992 году, если мне память не изменяет, было всероссийское совещание, которое проводили Борис Ельцин и Александр Руцкой. Помните "20 чемоданов компромата" у Руцкого? Это оттуда. Вот тогда впервые была предпринята попытка борьбы с коррупцией и составлена программа. Она не сработала, потому что тема борьбы с коррупцией была политизирована, вместо нее налицо было использование темы коррупции в борьбе с конкретными личностями за власть. Сейчас речь идет о другом. Национальный план разрабатывается с учетом международного опыта, подписанных конвенций. Мы работаем в рамках документов ОБСЕ и Совета Европы.
— Вопрос о борьбе с коррупцией как общегосударственной проблемой в последнее время обсуждается лишь в рамках неполитических программ. Имеет ли смысл бороться с коррупцией в России, не затрагивая чисто политических вопросов?
— Есть политика, и есть политиканство. Что касается попыток использовать тему борьбы с коррупцией в борьбе с оппозицией, с политическими оппонентами, то это должно быть исключено. Другая политика должна присутствовать — юридическая, просветительская, экономическая.
— И в российской оппозиции, и в российском бизнесе есть четкое убеждение, что коррупция является отражением несовершенства политической машины в России. Что по этому поводу думают с другой стороны баррикад?
— В определенной степени это так. Была предпринята попытка реформировать госаппарат. Идея разделить министерства, агентства и службы была интересной: каждый занимается своим делом. К сожалению, она пока не заработала. Слишком тяжеловесной оказалась эта структура: мы нарисовали некую идеальную схему, не учитывая ментальность, специфику и особенности государственного аппарата на огромной территории нашей страны. И второе — наивно полагать, что за пять-десять, даже пятнадцать лет можно вырастить новый класс людей, умеющих совершенно по-иному смотреть на экономику, на жизнь, на политику, на культуру, на традиции. Речь идет не только о чиновниках.
— Можете ли вы назвать базовые точки во власти, генерирующие проблемы коррупционного свойства?
— Тяжелая бюрократическая машина. Даже не по количеству людей и не по качеству исполнителей, а по функциям. Чиновник маленькой бумажкой может повлиять на многомиллиардные решения. Нобелевскую премию должен получить тот человек, который сможет разрубить этот гордиев узел.
Сначала через изменение закона, затем уже через смену людей и функций мы сможем изменить эту ситуацию и не идти по китайскому пути. У нас все говорят: давайте головы рубить коррупционерам. Ну и что? Ну, рубят в Китае головы, и толку? В конце концов, у нас не так много населения.
— В России коррупция нередко характеризуется как "верховая", распространенная на высших этажах власти. В течение последнего полугода вы видели признаки того, о чем вы говорите, в последних решениях правительства, в конкретных ситуациях в правительстве Владимира Путина?
— Я вижу иное. Первое — Владимир Путин объединил вместе секретариат правительства с аппаратом и поставил во главе очень опытного и грамотного чиновника — Сергея Собянина. Второе — председатель правительства вернул президиум правительства. Это очень оперативный механизм, при котором решение принимается практически сразу же, за три-четыре дня.
Я на все это смотрю как на формирование сильной исполнительной власти в стране с антикоррупционной защитой.
— Как вы оцениваете в этом плане новое объединение министерств и агентств, противоречащих по форме антикоррупционным задачам административной реформы?
— Я уже говорил, что попытка разделения министерств и ведомств не сработала.
Давайте создадим единые правила игры — в экономике, в бюджетной и налоговой сферах, в инвестиционных вопросах. Пускай они будут одинаковы для всех, а не для тех, кого я люблю или не люблю. И тогда дело будет не в количестве госчиновников, а в единых правилах игры.
— В какой степени увеличит коррупционный фон в России создание госкорпораций? Вице-премьер Алексей Кудрин говорит открыто об их по крайней мере непрозрачности...
— Мы приступили к проверке "Ростехнологий". Глава "Ростехнологий" Сергей Чемезов сам обратился к нам с предложением о проверке. Никакой специальной почвы для коррупции в схеме госкорпораций я не вижу. Не мы это придумали, это немецкая схема, используется опыт и Франции, и США, это частно-государственное партнерство, работающее во всем мире. Здесь важен результат. Если в дальнейшем будет поставлен вопрос о приватизации той части госсобственности, которая входит в корпорации, то очевидно, что приватизация должна быть совершенно прозрачной. Мы не должны повторить опыт середины 90-х годов. Но вне зависимости от того, будет она или нет, госкорпорации должны работать в конкурентной среде.
— С вашей точки зрения, насколько за развитие коррупции ответственна попытка в 2001-2007 годах создать вертикаль власти, в том числе на региональном уровне?
— Я не связываю рост коррупции последних лет с укреплением вертикали власти. Отмена выборности губернаторов была проведена из политических соображений. И не от хорошей жизни. Я ничего зазорного не вижу в том, чтобы в будущем вернуться к выборам губернаторов.
— До какой степени национальный план предполагает изменить ситуацию с автономией судебной власти в России?
— Лучше говорить о независимости судебной власти. При этом я опять скажу очевидные вещи. Необходима правовая культура. В материальном плане судьям грех жаловаться, как и в вопросе их защищенности. Нужно отдать должное Вячеславу Лебедеву, который после серьезных критических стрел, направленных в адрес судей, заявил, что судейский корпус готов открыть всю информацию о себе. Это опасный ход, но такое действие оправданно, суд должен заранее снять с себя все обвинения.
Суд, безусловно, должен быть независимым и самостоятельным.
— Во всех антикоррупционных кампаниях в Европе, в Турции очень большое значение имели знаковые дела, знаковые судебные процессы. У нас появилось что-то вроде этого, в частности это иск Владимира Соловьева, считающего себя порядочным журналистом, в котором впервые было показано давление администрации президента на судей Высшего арбитражного суда. Но знаковым это дело не стало. С вашей точки зрения, почему?
— Мне сложно судить почему. Если действительно есть уверенность в том, что было давление, есть доказанные факты, об этом надо обязательно говорить. Но в России, где демократические институты и традиции не устоялись, подчас работают эмоции. Так мы можем "улететь" в 30-е годы.
— То есть, если резюмировать, Национальный план по борьбе с коррупцией показательных процессов не предполагает, потому что это слишком опасно для политической стабильности.
— О показательных процессах вообще речи не идет. Через электронные и печатные СМИ действительно планируется показывать, что мы делаем в рамках борьбы с коррупцией. А также показывать, как нужно защищать человека, ложно обвиненного в коррупции.
— В целом в антикоррупционных кампаниях в мире выработано два подхода — чрезвычайный и системный. В первом случае это создание спецоргана для борьбы с коррупцией, создание трибуналов, антикоррупционного комитета. Во втором — это медленные системные реформы. Что выбирает власть в России на этот счет сейчас?
— Конечно, второе.
— Почему делается именно такой выбор? Опыт Великобритании и Турции, где в рамках антикоррупционных кампаний проводились даже локауты подразделений, широко известен.
— Это разные вещи. Экстрамеры, возможно, да. Этот вопрос мы обсуждали с Дмитрием Медведевым в рамках Ассоциации юристов России еще до того, как он приступил к исполнению обязанностей президента страны. Речь шла о создании суперструктуры для реализации антикоррупционных программ, но от этой схемы отказались.
— В какой степени план предполагает создание информационной базы исследований коррупции в России? Оценки масштабов этого явления в основном только приблизительны, пока единственная достоверная цифровая оценка — оценка коррупционного налога в экономике России, сделанная в 2006 году Всемирным банком, и она давалась по нераскрытой методике.
— Есть международные критерии, определенные международными антикоррупционными конвенциями — ООН и Европейской, к которым присоединилась и наша страна. Кстати, использование этих критериев — одна из задач национального плана. Мы должны разобраться, что у нас на самом деле происходит с коррупцией. Интуитивно мы понимаем масштабы этого зла, но глубоко не исследовали. Но не нужно их и преувеличивать. Мои встречи, например, с представителями Международной группы государств по борьбе с коррупцией обычно начинаются с того, что они мне говорят: "У вас ежегодный коррупционный оборот порядка $300 млрд". Я им говорю: "Я все-таки из Счетной палаты, у меня такой цифры нет. Откуда вы ее взяли?" Они говорят: "Да вы, дескать, сами об этом пишите в своих отчетах, а мы, мол, только суммируем и экстраполируем". Знаете, это смешно. На самом деле тема коррупции существует во многих европейских странах не меньше, чем у нас.
— Предполагается ли в рамках плана заимствование последних успешных опытов антикоррупционных кампаний, в частности реформа правоохранительных органов в Грузии?
— Я в Грузии не был, но материалы, которые есть по реформам в Грузии, читал. Они действительно очень серьезно очистили правоохранительные органы. Это было бы интересно проанализировать и применять вне зависимости от антипатий и симпатий к Михаилу Саакашвили.
— Какие принципиальные подходы будут использованы при антикоррупционном анализе законодательства в рамках плана? В целом можете ли вы указать на отрасли с относительно высоким уровнем коррупции, заложенным в законодательство?
— Ну, нигде в законодательстве не написано: "Тут можешь воровать". Проблема в том, что многие законы дают возможность вольного трактования, кроме того, требуют подзаконных норм. Вот, скажем, часть IV Гражданского кодекса, касающаяся интеллектуальной собственности. На основании этой части ГК правительство должно было подготовить порядка шести постановлений — ну так ничего нет, не принято.
Второе — коррупцию рождает нескоординированность действий. Счетная палата дала заключение на новый федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и Владимир Путин перенес его введение в действие на три года. Иначе бы обнаружились 26 тыс. новых чиновников с новыми полномочиями, но без денег: это коррупционная дыра. В случае с Лесным кодексом мы предупреждали: нельзя все сразу резко передавать на региональный уровень. Последние истории с арендой за копейки лесов на Рублевке показали, что мы были правы. Свои материалы мы в итоге передали в Генеральную прокуратуру.
— В какой степени план предполагает ужесточение ответственности чиновников? Известной проблемой госуправления в России является то, что антикоррупционные кампании начинаются обычно с полного отрицания права чиновника на обычную ошибку — принято считать, что чиновник просто не имеет права на ошибку.
— На ошибку имеет, на коррупцию — нет. Давайте честно: Владимир Путин за ошибки мог переместить, мог наказать, но никого не выгонял. Я застал другой период во власти: когда ты не ошибался, а тебя перемещали, не успел проснуться — уже в новом кресле сидишь.
— Обычно антикоррупционные кампании сопровождаются массированной пропагандой своих действий государством. Что предполагается делать в этой связи, учитывая, что последние подобные кампании, например налоговая амнистия 2007 года, практически не использовали такие инструменты?
— За неделю до окончания этой амнистии меня попросили провести брифинг по этой теме. Брифинг провели, и казна за неделю получила в десять раз больше, чем за все предшествующие месяцы.
— Судя по итогам амнистии, лучше всего пропаганду услышали на Чукотке — самый большой в регионах сбор денег был там.
— Это уже не так важно. Я спросил у руководства Минфина, почему раньше широко не освещали эту тему в прессе? Ответ был такой: мы посчитали, что этого делать не надо.
— Тем не менее речь не о слабости аппарата пропаганды: де-факто мы имеем дело с ситуацией, когда государство отобрало у рынка большую часть, например, электронных СМИ, но вряд ли способно использовать их в конструктивных целях.
— Согласен, принимается. Но — боролись с другими опасностями.
— Как вы, как глава Счетной палаты Российской Федерации, оцениваете антикоррупционный эффект реформы бюджетного процесса и новый Бюджетный кодекс?
— Я двумя руками за трехлетний бюджет и за ориентирование бюджетных целей на результат. Но есть две вещи, которые касаются Счетной палаты. Раздел о финансовом бюджетном контроле правительство в Бюджетный кодекс не внесло. У нас куча контролеров, все проверяют бюджет. Пора определиться, что такое внутренний и внешний контроль. Рассчитываем, что это будет сделано.
Второе касается крупных бюджетополучателей. С одной стороны, мы людям развязали руки трехлетним бюджетированием. Но при этом 94-й федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" так связал руки бюджетополучателям, что большая часть бюджетных средств осваивается к концу года еще в более худшем варианте, чем это было раньше. Не надо все доводить до абсурда, в этих тендерных комиссиях в нынешнем виде как раз и кроется настоящая коррупция. Конкуренции стало намного меньше, а затраты государственных средств многократно возросли. То есть результат, обратный задуманному.
— Вопрос "зачем" в этой связи важен: можно четко констатировать, что с 2000 года в России сформировалась целая культура формального гиперконтроля и госаппарата, и бизнеса, причем основанного не столько на полицейских методах, сколько на бухгалтерских, настоящий культ отчетности...
— Мы все-таки перешли на европейскую систему бухотчета. Я за то, чтобы дать людям самостоятельность в рамках существующих, узаконенных в международной практике систем отчетности. Не надо создавать новые. Мы все время говорили, что все воруют — культура жесткой отчетности во многом оттуда. Должна быть система, которая основана прежде всего на налоговой культуре.
— Сообщения о новых претензиях ФНС к какой-либо крупной компании стали едва ли не еженедельны. Может ли от этой культуры отказаться именно государство, если в ней выросло новое поколение госуправленцев?
— Может. Одна форма решения этой проблемы — налоговые каникулы для нового бизнеса. Но главное — еще раз продемонстрировать цели, которые преследуются в экономической политике. Нынешнему бизнесу мы доверяем, когда мы говорим о частно-государственном партнерстве. Я надеюсь, что это не демагогия, это действительно стратегическая позиция государства: партнеры так партнеры. Я лично знаю всех крупных бизнесменов с начала 90-х годов, со многими у меня просто нормальные человеческие отношения — они готовы работать по правилам.
— Предусматривает ли национальный антикоррупционный план "кампанию равноудаления" и борьбу с крупнейшими финансово-промышленными группами?
— Нет, зачем? Бессмысленно винить крупный бизнес в коррупции. Возможно, Роман Абрамович недоплачивал ежегодно 14 млрд рублей на Чукотке, создав там офшор, но в 2004 году это было по закону. Не надо создавать в рамках законодательства условий, при которых потом можно сказать: "Ты мне понравился, я тебя за это не посажу". Налоговое законодательство, как и любое законодательство, должно быть понятным и одинаковым для всех. Равные правила игры, при которых государство как третейский судья для всех. Для этого государство должно продемонстрировать силу, которая, безусловно, у него есть.
