Всякий раз, когда вновь усиливается напряженность на востоке Украины, западные лидеры в качестве решения проблемы начинают требовать выполнения договоренностей протокола Минск-2. К сожалению, сделать это оказалось довольно трудно из-за изначальных структурных недоработок документа. Без конструктивного продвижения вперед есть опасения, что действующее соглашение будет сорвано так же, как был нарушен минский протокол, подписанный в сентябре 2014 года.

С тех пор, как в феврале 2015 года был подписан Минский протокол-2, США считают его средством разрешения конфликта на Донбассе — регионе на Украине, в состав которого входят Донецкая и Луганская области. Соглашение долго и подробно обсуждалось представителями «нормандской четверки» — лидерами Украины, России, Франции и Германии. Но те, кто его подписывал, не обладали столь значительным дипломатическим весом. В их число входили представитель Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) Хайди Тальявини (Heidi Tagliavini), бывший президент Украины Леонид Кучма, посол России на Украине Михаил Зурабов и представители Александр Захарченко и Игорь Плотницкий — главы самопровозглашенных Донецкой и Луганской «республик» соответственно. Протокол Минск-2 охватывает большой спектр вопросов — от порядка прекращения огня, проведения местных выборов до конституционной реформы. И хотя он обладает многими характерными особенностями, позаимствованными из подписанного в сентябре 2014 года протокола Минск-1, он составлялся с учетом совершенно других условий в зоне боевых действий.

Первоначальный минский протокол был сорван, главным образом, потому, что он не предоставлял сепаратистам никаких возможностей для достижения их целей. Хотя он и предполагал проведение местных выборов в Донецкой и Луганской областях, он не давал сепаратистам реального права контролировать границу с Россией или права участвовать в решении вопроса о вступлении в НАТО. Затем в результате предпринятого в январе 2015 года наступления сепаратисты захватили железнодорожный узел Дебальцево и продвинулись в направлении морского порта Мариуполь. Первое минское соглашение было сорвано, а благодаря новым захваченным территориям поддерживаемые Россией сепаратисты получили значительные преимущества на следующем этапе переговоров в феврале. К тому времени президенту Порошенко фактически не оставалось ничего другого, кроме как принять условия протокола Минск-2, а также пакет финансовой помощи в размере 17,5 миллиона евро, выделенный МВФ в надежде на успешную реализацию новых договоренностей.

Через пять месяцев после подписания протокола, выполнение его условий остается весьма сомнительным. Из-за отсутствия точных и понятных формулировок, ключевые положения документа — в том числе о проведении конституционной реформы и децентрализации власти на Украине — предполагают двоякое толкование. В документе есть пункт, в котором довольно оптимистично оговаривается проведение пересмотра конституции Украины. Но в данный момент переговоры зашли в тупик, поскольку стороны обвиняют друг друга в нарушении условий протокола Минск-2. Продолжаются регулярные встречи трехсторонней контактной группы, и буквально на этой неделе обсуждался порядок соблюдения условий протокола, хотя почти никаких результатов достигнуто не было.

В своих предложениях по конституционной реформе, представленных 12 мая, лидеры сепаратистских «республик» выдвинули требования о предоставления им более широких полномочий в рамках децентрализации. Речь идет о праве на создание подконтрольных местным властям отрядов народной милиции, формирование судебной системы, на распоряжение природными ресурсами, контроль над внутренними и внешними границами, а также проверку работы центрального правительства в Киеве и Верховной Рады. В рамках конституционной реформы сепаратисты требуют внести поправки о сохранении нейтралитета и внеблоковом статусе страны, что, в конечном счете, исключает возможность вступления в НАТО. В случае если план конституционных реформ будет принят, Россия добьется от своего соседа, принявшего внеблоковый статус, гарантии безопасности и получит возможность оказывать косвенное влияние на центральное правительство, при этом будут ослаблены западные санкции и обеспечена поддержка Донбассу.

Неудивительно, что после проведения децентрализации Киев ждут совсем другие перспективы. Порошенко неоднократно отклонял поправки, предлагаемые представителями «ДНР» и «ЛНР». Не собираясь предоставлять Донбассу право принимать решения по вопросам внешней политики и осуществлять контроль над внешними границами, правительство вместо этого намерено расширить полномочия региона в вопросах культурного и регионального развития — в том числе решения языковых вопросов, регулирования в системе транспорта, инфраструктуры и образования. Основные полномочия, особенно в вопросах контроля над границами, останутся у Верховной Рады. Местным же властям региона будут переданы лишь полномочия в решении вопросов, не являющихся ключевыми, с целью повышения эффективности работы и — теоретически — для снижения уровня коррупции.

Проблема реформирования конституции Украины заключается не только в проведении переговоров между представителями Донбасса и Верховной Радой, но и в обсуждении деталей протокола Минск-2. Каждая из сторон могут с уверенностью заявить, что ее требования соответствуют тому определению децентрализации, которое сформулировано в протоколе. Поэтому ни одна из них не уступит. Текст протокола Минск-2 гласит:

Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании, до конца 2015 года.

Таким образом, нет ничего удивительного в том, что имплементация этого условия настолько проблематична. Протокол заведомо содержит нечеткие формулировки, поскольку ни одна из сторон не могла согласиться с условиями. В тексте протокола нет четкого разъяснения, каким образом должно приниматься решение о внесении поправок, или с кем должна координировать свою работу Верховная Рада. Эти вопросы сформулированы довольно пространно и допускают внесение поправок и дополнений — Киев может толковать на свое усмотрение, точно так же, как Донбасс может по-своему интерпретировать условия проведения децентрализации. С учетом этого западным лидерам вместо того, чтобы выражать удивление или разочарование в связи с пока не выполненными условиями соглашений, следует заняться выработкой решений, которые не напоминали бы одностороннее подчинение Киеву или Москве.

В прошлом месяце, выступая на заседании Совета безопасности ООН по Украине, постоянный представитель США Саманта Пауэр (Samantha Power) заявила, что «и мы, и международное сообщество по-прежнему придерживаемся единого мнения, что единственным выходом из этого смертоносного конфликта является выполнение минских соглашений». Однако это не даст результатов до тех пор, пока в рамках второго минского протокола не будут выработаны более точные формулировки понятия децентрализации. Если Верховная Рада и Донбасс не могут прийти к единому решению, который позволил бы каждой из сторон добиться своих целей или, по крайне мере, сохранить лицо в глазах своего населения, будет продолжаться эскалация конфликта, как это произошло после того, как были сорваны первые минские соглашения.

В феврале Ангела Меркель (Angela Merkel) заявила, что «не может представить такую ситуацию, в которой более совершенное оружие в руках украинской армии произведет на президента Путина такое сильное впечатление, что он поверит в свое возможное военное поражение». Видя свой основной интерес безопасности в том, чтобы Украина оставалась нейтральной и выбрала внеблоковый статус, Путин вряд ли капитулирует. Не допустить вступления Украины в НАТО — вот красная черта для Путина. А все, что меньше этого, будет считаться для Путина поражением — полным крахом в глазах своего народа, что нанесет еще один удар по его самолюбию на фоне оскорбительных экономических санкций.

Киеву тоже не легче: выдвинутые Донбассом требования по децентрализации представляют реальную угрозу для легитимности центрального правительства. В этой ситуации правительство оказывается в положении близком к поражению, и в то же время люди, считающиеся врагами государства, получают беспрецедентные полномочия. Однако в случае возобновления конфликта на Донбассе Киев не сможет усилить контроль над регионом. Как показало наступление сепаратистов в январе этого года, скорее всего, все будет наоборот.

Если Верховная Рада будет и дальше лишать сепаратистов возможности добиться своих целей, то соглашение Минск-2 обречено на провал. И, разумеется, в этом случае сдержать конфликт будет гораздо труднее, чем в сентябре или феврале. Западным лидерам тогда придется предоставить Украине значительную военную помощь — либо безучастно наблюдать за развитием конфликта. И хотя кое-кто в НАТО и в правительстве США готов и стремится вмешаться, используя военные средства, единодушного мнения в этом вопросе достичь будет трудно, и, в конечном итоге, будет выбран второй вариант — лишь наблюдать. Следовательно, западным лидерам надо сосредоточить свои усилия не на том, чтобы требовать от сторон соблюдения договоренностей, а на том, чтобы в рамках существующего протокола провести следующие переговоры и довести до конца то, что не было сделано в феврале. Пока не будут согласованы все детали, требовать от сторон подписания договора в его нынешней форме равноценно тому, чтобы требовать односторонней капитуляции. Протокол Минск-2 следует считать лишь первым шагом к урегулированию конфликта, а не последним.