Alexcourageous все записи автора
А.Н.Малукало (г. Краснодар)
Законодательные акты в казачестве и сфера их применения (в печати)
 
Законодательное пространство, определяющее взаимоотношения казачества и государства формировалось, по меньшей мере, с периода княжений Ивана III и Василия III, то есть с периода первых достоверных упоминаний о казачестве в русских летописях. Основной организационной формой существования казачьего населения в дореволюционной России были казачьи войска – Донское (старшинство с 3 января 1570 г. по старому стилю), Кубанское (с 1696 г.), Терское (с 1577 г.), Уральское (с 9 июля 1591 г.),  Оренбургское (с 1574 г.), Сибирское и Семиреченское (с 6 декабря 1582 г.), Забайкальское, Амурское и Уссурийское (с 20 августа 1655 г.), Астраханское (с 28 марта 1750 г.), а также казаки Иркутского и Енисейского казачьих дивизионов (старшинство не установлено, «Положения» приняты в 1910 г.). Помимо перечисленных существовали упраздненные казачьи войска и войска, бывшие на положении казачьих – чугуевские и бахмутские казаки, Бугское, Екатеринославское, Дунайское (Новороссийское), Украинское, Азовское, Ставропольское калмыцкое, Башкиро-мещерякское, Крымское татарское и Греческое (Албанское) войска, а также временные части, бывшие на положение казачьих (пандурские, литовские казаки и др.). Естественно, что все эти казачьи сообщества, так или иначе, включались в законодательное пространство государства. В данном очерке рассматриваются основные этапы в развитии казачьего законодательства и характеризуются сферы законодательной регламентации жизнедеятельности казачества.
Условно казачество можно разделить на части сформированные государством для выполнения специальной службы и инкорпорированные вольные казачьи сообщества, попадающие в сферу влияния метрополии – России по мере расширения границ государства. Первым этапом в развитии казачьего законодательства можно считать период с конца XV – начала XVI вв. до конца XVII в., то есть от первых упоминаний о городовых рязанских казаках до петровских преобразований. В этот период государство  особенно нуждалось в служилых людях. Потребность в казаках резко возросла в годы Ливонской войны – численность стрельцов и казаков равнялась примерно 20000, а только в походе 1563 г. участвовало 6054 казака.[1]К этому же периоду относятся упоминания о вольных «воровских» казаках и донских казаках (1538 г., 1549 г.).[2]
Основной задачей городовых казаков была военная служба. С XVI в. городовые казаки находились в ведении Стрелецкого приказа. В отличие от местных приказов, этот приказ с XVII в. именовался Московским Большим Разрядом и был главным центральным органом военного управления. Исключение составляли казаки городов по р. Волге между гг. Самарой и Уфой – они находились в ведении приказа Казанского Дворца; дела сибирских казаков – в Сибирском приказе; запорожских и малороссийских – в приказе Малой России. В актах 1614, 1618и до 1646 гг. есть указания на существование Казачьего приказа.[3] Законодательство данного периода для «государевых казаков» затрагивало исключительно вопросы регламентации государственной службы и ее обеспечения. Вопросы прохождения службы городовыми казаками регламентировались «Уставом сторожевой станичной службы», составленным М.И. Воротынским по указанию Ивана IV. Согласно «Уставу» казаки несли дозорную службу в «украинных» городах совместно с детьми боярскими в составе «станиц». За «небрежение» в службе полагалось битье кнутом и смертная казнь, а вознаграждение вообще всем «станичникам» - не ниже 150 десятин земли. Для такой службы отбирались только «добрые и конные» казаки, которым прибавлялся поместный оклад и жалованье.[4]
В дальнейшем порядок прохождения службы и ее вознаграждения уточнялись и закреплялись в Соборном Уложении 1649 г. в главах XVI, XIX, XXIV. Основная обязанность «государевых ратных людей» заключалась в глубокой разведке на окраинах, оберегании городов и торговых трактов и вообще «всяких ратных службах». В качестве вознаграждения казаки могли иметь неотчуждаемый земельный надел, освобождались от натуральных повинностей и податей, а также получали государево жалованье (деньгами и натурой). Например, казакам Сибири за выполнение службы и обязательств не изменять, не воровать, не бежать и пр., полагалось жалованье в размере 4-8 рублей и 30-50 пудам муки (что было значительно ниже жалованья других ратных людей по прибору).[5] Так же уже в этот период появляются первые законодательные акты, направленные на сословную изоляцию казачества. В Сибири во второй половине XVII в. ограничивается право выхода из казачьего сословия, на южных окраинах ограничивается право записывать в «дворянские дети» казаков (1651 г.), а затем и вовсе запрещено верстать в поместную службу (1675 г.).[6]
Что касается вольного казачества Дона, Терека и Яика,  то у центральных властей попросту не хватало пока ни сил, не средств для вмешательства в их дела. Весьма показательны в этом отношении отписки московского правительства в 1538, 1549, 1550 гг. ногайским мурзам о том, что казаков «в поле» они не контролируют.[7] Первая грамота с призывом к казакам живущим на Северском Донце относится к 1570 г., в которой Иван IV обещает «жаловать» за службу.[8] Однако регламентации взаимоотношений с государством вольные казаки старались избегать, несмотря на то, что регулярные выплаты жалованья «вольным казакам» начинают осуществляться с 1618 г. через Разрядный приказ.
В XVII в. ситуация существенно не меняется. По авторитетному свидетельству Г. Котошихина, несмотря на широкое привлечение донских казаков для «промысла военного»,  дана «им на Дону жить воля, начальных людей меж себя, атаманов и иных, избирают и судятся во всяких делах по своей воле, а не по царскому указу…».[9] Служба вольных казаков носила случайный характер и лишь к последней трети XVII в. начала упорядочиваться. В 1671 г. донские казаки приняли решение о крестном целовании на верность московскому царю, в  1680 г. яицкие казаки должны были выбрать 500 казаков, внести их в особый список и получать ежегодно жалованье по 7 руб.[10] Фактически с этих событий начался новый этап экспансии российской государственности на вольные казачьи земли и, соответственно, новый - второй этап в развитии казачьего законодательства, охватывающий период с конца XVII до последней четверти XVIII вв.
Этот период характеризуется расширением притязаний правительства на управление вольными казаками, попытками последних отстоять свои вольности. Городовые казаки как особый разряд служилых людей исчезает вместе со стрелецким войском. Слободские казачьи полки в 1765 г. переформируются в регулярные гусарские полки. Однако процесс создания особых частей в XVIII в., находящихся на положении казачьих не прекращался, что во многом обуславливалось потребностью государства в военной силе и невозможность удовлетворить ее исключительно регулярными войсками. В рассматриваемый период были учреждены, либо получили законодательное оформление многочисленные части: 1700 г. – Чугуевские казаки; 1732 – Волгское войско на Царицынской линии; 1736 – казачья часть в Оренбурге; 1748 – получили военное устройство Бахмутские казаки; 1750 – учрежден полк из Астраханской казачьей команды; 1770 – Моздокский полк; 1787 – Екатеринославский казачий корпус; 1788 – Войско верных казаков, позже – Черноморское и др.  Из перечисленных продолжали свое существование только те казачьи войска, которые решали не только краткосрочные тактические задачи текущих войн (обычно служивших поводом для создания казачьего подразделения), но пригодные для решения стратегических задач колонизации и хозяйственно-экономического освоения окраинных территорий. Несмотря на интенсивное создание казачьих подразделений, трудно не согласиться с авторами «Истории казачества Азиатской России», указывающими, что до начала XIX в. законодательных актов четко определяющих статус казаков и регламентирующих их взаимоотношения с правительством не было. В петровском Табеле о рангах казачьи чины попросту отсутствовали, обсуждающийся в 1767-1768 гг. «Проект законов о правах войск казачьих» принят не был.[11]По всей видимости, такое положение вещей обуславливалось с одной стороны отсутствием сколько-нибудь прочной законодательной традиции в оформлении правового поля для такого сложного организма как войско, с другой - правительство в рассматриваемый период было занято «приручением» вольного казачества. По окончании этого процесса законодательство для Донского войска послужило образцом для остальных казачьих войск.
Важнейшими вехами этого процесса стало подчинение казачьих войск 3 марта 1721 г. (по старому стилю) военной коллегии.[12] До указанного события сношения с вольным казачеством осуществлялось через Посольский приказ и Иностранную коллегию, то есть разница в положении бывших городовых казаков и вольных нивелировалась. Помимо этого, если ранее казаки имели номинальную возможность самостоятельно регулировать вопросы прохождения службы, то теперь служба стала обязательной, поголовной и пожизненной. Одной из повинностей стало обязательное заселение окраинных территорий – на Кавказ,  в долины рр. Аграхань и Гребень; на Волгу, на Царицинскую линию; на Кубанскую линию. Следующее знаковое событие – в 1723 г. войсковые атаманы стали назначаться высочайшими указами и именоваться «наказными», и это новшество закрепилось, несмотря на довольно долгое противодействие казаков.[13]
Последствиями данных нововведений стала возможность более широкого регулирования казачьей жизни в третий период развития казачьего законодательства – последняя четверть XVIII – первая половина XIX вв. Сфера действия законов охватывает высшее и местное управление, порядок отбывания службы, регламентирует привилегии и повинности, сословный статус казаков, хозяйственную деятельность.
Важнейшим событием указанного периода стала реформа порядка управления Донским войском кн. Г.А. Потемкина-Таврического.  Доклад о коренных преобразованиях порядка управления войском был представлен Екатерине II 14 фев. 1775 г. Гражданское управление в войске было отделено от военного, для которого учреждалось Войсковое гражданское правительство из 6 человек, причем 2 назначались самим князем. Военными делами управлял назначаемый атаман. И войсковое правительство, и атаман подчинялись непосредственно Г.А. Потемкину. Территория Донского войска была включена в состав Азовской губернии с сохраняющимся в урезанном виде самоуправлением. Земельные владения были закреплены за войском в ходе размежевания 1792 г.[14] При Павле I получает оформление сыскная служба, что усиливает влияние центральной власти.[15] Таким образом, войско было преобразовано в административную единицу, подчиняющуюся центральным властям, сохранявшую самоуправление, с населением, обязанным государственной службой.
Несмотря на то, что, например, Черноморскому казачьему войску в 1792 г. была Высочайше пожалована грамота на владение о. Фанагорией и землями на р. Кубань с довольно туманным определением взаимных обязательств, дальнейшее развитие реформ казачьих войск связано с принятием Положений по отдельным войскам. По Донскому и Черноморскому казачьим войскам такие положения были приняты в 1802 г.;  в 1803 – об Оренбургском и Уральском; в 1808 – о Сибирском; в 1817 – об Астраханском. Схема управления примерно была одинаковой. По военной части войска подчинялись Военной коллегии (затем - министерству), по гражданской - Правительствующему сенату. С 29 марта 1836 г. высшее управление казачьим войсками сосредотачивается в военном министерстве по департаменту военных поселений. 20 июня 1840 г. военному министерству была подчинена гражданская часть по войску Донскому, что вскоре применили к остальным войскам.[16] На местах управлении сосредотачивалось в Правлении, состоящем из войскового наказного атамана, двух непременных членов и шести асессоров, прокурора. Текущие дела решались Войсковой канцелярией, состоящей из   военной, гражданской, экономической экспедиций.
Параллельно упорядочивалось прохождение военной службы. По образцу «Положения о военной службе Донского казачьего войска»[17] определялось количество полков в войсках, срок службы в 30 лет, вводилась форменная одежда.  В этот же период было много сделано для определения социального статуса казачества. В 1798 г. казачьи войсковые звания были уравнены с армейскими, что давало возможность казачьей старшине легализоваться в официальной номенклатуре империи.[18]
В 1830-50-е гг. изданные ранее положения по отдельным войскам были доработаны и подготовлены новые: 1835 г. – для Донского войска; 1840 г. – для Оренбургского; 1842 г. – для Черноморского; 1845 г. – для Кавказского линейного и Астраханского; 1846 г. – для Сибирского войска. Сфера регламентации данных положений осталась прежней – управление, служба и повинности, льготы и привилегии.
Во второй половине XIX – начале XX вв. завершается процесс формирования казачьих войск Российской империи. В 1851 г. было принято постановление об организации Забайкальского войска, 1858 г. – Амурского, 1867 г. – Семиреченского, 1889 г. – Уссурийского войска. В 1910 г. были утверждены положения об Иркутском и Красноярском казачьих дивизионах. Одновременно с созданием казачьих войск, продолжалось развитие и совершенствование системы казачьего законодательства четвертого периода, в котором можно выделить три этапа: с конца 50-х гг. XIX в. до 1880-х гг. В течение этого времени  осуществлялась подготовка новых законоположений для казачьих войск и приведение системы казачьего законодательства в соответствие с общероссийским гражданским правом. Второй этап охватывает время контрреформ и до начала русско-японской войны, содержанием которого было стремление правительства сохранить сословную изоляцию казачества и военную мощь казачьих войск. Третий этап ограничивается хронологическими рамками 1904 – 1914 гг. В это время главным направлением становится реорганизация управления казачьими войсками  и поиск решений наболевших казачьих проблем.
С конца 50-х гг. XIX в. до 1880-х гг.  правительство надеялось на экономический подъем казачьего сословия «на ступень выше остальных категорий населения. Тем самым предполагалось укрепить сословную обособленность казачества, приблизив сословно-военизированную систему управления казачьими войсками к гражданской, как того требовало Положение 19 февраля 1861 г.».[19] Кроме того, правительство стремилось укрепить землевладение и землепользование в казачьих войсках, и казачество должно было обеспечить государство военной силой. Цели этой планировалось достичь через введение уравнительного казачьего землепользования, стимулирования казачьего хозяйства через льготы. Однако ожидания правительства не оправдались ни в Оренбургском крае, ни в Сибири, ни в Семиреченском войске.[20] 
Законодательство указанного периода исчисляется тысячами актов. Координация принятия решений осуществлялась по-прежнему из центра. Практика сосредоточения казачьих дел в одном ведомстве - военном министерстве по департаменту военных поселений доказала свою эффективность в первой половине  XIX в. Во второй половине XIX в. тенденция к централизации управления казачьими войсками сохраняется. В 1857 г. вместо упраздненного Департамента военных поселений создается Управление иррегулярных войск. Далее все казачьи войска (кроме Донского) вошли в состав территорий военных округов. При проведении военно-окружной реформы военное министерство указывало, что успех данное начинание будет иметь лишь в том случае, «…если будут без изменений применяться 2 коренных, основных принципа военно-окружной реформы: сосредоточение в военном министерстве общего направления и главного контроля действий всех административных органов и возложения всей исполнительной части непосредственно на начальников отделов военно-окружных управлений с их исключительною ответственностью и с подчинением их действие лишь местному надзору и проверке главного начальства военных округов».[21]
На самом деле учреждение военно-окружных управлений «…не коснулось внутренней администрации казачьих войск».[22] Особое законодательство обуславливало особенности быта, финансирования и местного управления на момент создания военных округов. Поэтому управление осталось прежним: войсковые учреждения – командующий войсками военного округа (ранее – генерал-губернатор) – военное министерство, то есть Управление иррегулярных войск (далее - УИВ). 29 марта 1867 г. УИВ было переименовано Главное управление иррегулярных войск (далее – ГУИВ), общее присутствие преобразовано в Совещательный комитет (позднее – комитет иррегулярных войск) с представителями от казачьих войск, а штат ГУИВ расширен. Следующее изменение наименования управления последовало 27 окт. 1879 г., когда ГУИВ стало именоваться Главным управлением казачьих войск (далее – ГУКВ). ГУКВ не могло эффективно решать все возникающие вопросы с силу разнородности условий и потребностей казачьего населения. Несмотря на это штат ГУКВ постоянно увеличивался. 25 дек. 1901 г. в состав управления входили начальник и три его помощника, канцелярия и десять отделений с 32 столоначальниками и более чем 100 писарями. Еще через полгода «…для экономического благосостояния в казачьих войсках были учреждены должности агрономов, гидротехников, и горных инженеров», поэтому «в видах объединения мероприятий (курсив мой – А.М.), какие принимались этими специалистами», в ГУКВ были также учреждены должности горного инженера и лесничего.[23]
Саморасширение любой системы имеет предел, перешагнув который система начинает отрицать саму себя и делиться, либо продолжается антиразвитие, уничтожающее систему изнутри. Именно к этому пределу, как представляется,  приблизилось ГУКВ к началу XX         в. Действительно, сложно представить саму возможность эффективной координации лесного и агрономического дела из объединенного управленческого центра в Санкт-Петербурге, скажем, Дона и Амура. Некоторые высшие чиновники империи прекрасно понимали необходимость расширения полномочий местных органов управления. Так гр. И.И. Воронцов-Дашков, после восстановления должности наместника кавказского в 1905 г., писал: «Я не допускаю возможности управления Кавказом из центра, на основании общих формул, без напряженного внимания к нуждам и потребностям местного населения…».[24]Это высказывание в равной мере можно отнести к любой территории.
К характерным и важнейшим законам для всех казачьих войск рассматриваемого периода следует отнести закон 1868 г., дозволявший лицам не казачьего сословия приобретать недвижимую собственность на территории казачьих войск; дозволение иногородним участвовать в станичном сходе; законы о земельном обеспечении; законы о выходе из казачьего сословия.[25] Данные акты были призваны приблизить казачество в правовом положении к основному населению империи.
В период контрреформ Александра III, чья политика была удачно охарактеризована Н.Г. Чернышевским как полтика «православного консерватизма», усложняется процедура выхода из казачьего сословия, изменяется порядок самоуправления в войсках.[26]
К важнейшим законам после русско-японской войны следует отнести упразднение ГУКВ[27] и попытки перераспределения полномочий на места, наказным атаманам и станичным сходам, в первую очередь по хозяйственным вопросам.[28] Немало места в казачьем законодательстве занимали попытки улучшить хозяйственно-экономическое положение казачества, но предпринимаемые меры не могли кардинальным образом изменить положение вещей. В целом же для второй половины XIX в. характерно расширение сферы законодательного регулирования, охватывающего уже не только сферу взаимных обязательств государства и казачества – вопросы службы и ее обеспечения, управления, но и другие стороны жизнедеятельности казачьих войск – здравоохранение, образование, развитие инфраструктуры казачьих областей (транспорт, торговля, разведка и добыча полезных ископаемых и пр.).
В целом же система казачьего законодательства не могла удовлетворить потребностям казачьего населения. Правительство стремилось к максимальному контролю над казаками, «мелочной опеке»,[29] что не могло не привести к  необходимости передачи значительной части полномочий на места. Такая возможность представилась на пятом этапе развития казачьего законодательства - в ходе революции и гражданской войны. Необходимо отметить, что первые шаги в собственном казачьем законодательстве были глубоко демократичны, направлены на расширение участия населения в управлении, уравнивании в гражданских правах. Однако при этом сохранялась довольно четко выраженная казачья направленность, особенно в вопросах землепользования и прав иногороднего населения.[30]
В кратком очерке невозможно дать полноценную и всестороннюю картину развития казачьего законодательства, поскольку сам предмет  и объект законодательного регулирования был довольно сложен и постоянно эволюционировал. Государство в первую очередь было заинтересовано в казачестве как военной силе, социальной опоре. Именно вопросы прохождения военной службы и ее обеспечения, определения сословного положения и статуса являлись приоритетными в казачьем законодательстве. Организация высшего и местного управления, судопроизводство, сфера образования – круг вопросов, регламентируемых государством постоянно расширялся. Это, в конечном счете, привело к потере эффективности и неизбежному стремлению самого казачества к самостоятельному законотворчеству, попытка которого была осуществлена в условиях революции и гражданской войны. В целом казачье законодательство развивалось и эволюционировало по двум   основным направлениям. Первое относилось к регламентации жизнедеятельности казачьих сообществ созданных самим государством, второе – к оформлению и приспособлению, иногда к ломке тех норм, которые сформировались на территории вольных казачьих земель.  Общая тенденция заключалась в расширении сферы регламентации, при сохранении основной задачи – выполнении казачеством государственной службы и сохранении в казачьей среде социальной опоры.
Примечания:
[1] Павлов-Сильванский Н.П. Государевы служилые люди. – Москва, 2000. – С. 98.
[2] Казачьи войска. Хроники гвардейских казачьих частей. Справочная книжка Императорской Главной Квартиры/Под  ред. В.К.Шенка,  сост. В.Х.Казин. – Репринтное  издание. – Б/м,  1992. – С. 5. 
[3] Столетие Военного  министерства. 1802 – 1902. Т. XI. Главное Управление казачьих войск. Ч.    1-2.  – СПб., 1902. - С.14.
[4] Павлов-Сильванский Н.П. Указ. Соч. С. 94-95.
[5] История казачества Азиатской России. Т. I. XVI – первая половина XIX века. – Екатеринбург: Уро РАН, 1995. – с. 41-43.
[6] Павлов-Сильванский Н.П. Указ. Соч. С.190-191; История казачества Азиатской России. Т. I. С. 86-87.
[7] Савельев Е.П. История Дона и донского казачества в 4-х частях. Ч. II. Средняя история казачества. – Новочеркасск, 1916. – С. 217-218.
[8] История казачества России: Учеб. пособие. – Ростов н/Д: Изд-во  Ростовского ун-та, 2001. – С. 46.
[9] Котошихин Г.  О России в царствование Алексея Михайловича. – СПб.,1906. – С.  107.
[10] Очерки традиционной культуры казачеств России. Т. 1. – М. – Краснодар, 2002. – С. 331;  История казачества Азиатской России. Т. I. С. 108.
[11] История казачества Азиатской России. Т. I. С. 92 и далее.
[12] Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое (далее – ПСЗ 1). Т. VI. – СПб., 1830. – Ст. 3750.
[13] См., например: Савельев Е.П. Указ. соч. Ч. 4. С. 409-418. 
[14] История казачества России. С. 115-116; ПСЗ 1. Т. XXIII. – СПБ., 1830. – Ст. 17126.
[15] Очерки традиционной культуры казачеств России. Т. 1. С. 335.
[16] Столетие Военного  министерства. 1802 – 1902. Т. XI. С. 399-401.
[17] ПСЗ 1.  Т. XXVII. – СПб., 1830. – Ст. 20156, 20921.
[18] Там же. Т. XXV. – СПб., 1830. – Ст. 18673.
[19] История казачества азиатской России. В 3-х  т.  Т. 2. Вторая половина  XIX – начало  XX  века. -Екатеринбург, 1995. - С 44.
[20] Там же. С. 50-51.
[21] Военно-окружная система на Кавказе, в Оренбургском крае и в Сибири//Русский инвалид. 1865. 6 (18) авг. № 171.
[22] Столетие Военного министерства. 1802 – 1902. Т. XI. Ч. 1-2. С.421.
[23] Там же. С. 673  и  далее.
[24] Воронцов-Дашков И.И. Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова.  - СПб., 1907. - С. 157.
[25] О дозволении русским подданным не войскового сословия селиться и приобретать собственность в землях казачьих войск //Сборник правительственных распоряжений по казачьим войскам. (С 1 января 1868 по 1 января 1869 года). Т. 4. - СПб., 1871. -  С. 62-64; Положение об общественном управлении в казачьих войсках (Высочайше утверждено 13 мая 1870 г.)//КСК на 1891 г. - Екатеринодар, 1891. -  С. 200-220; Положение об обеспечении генералов, штаб- и обер-офицеров и классных чиновников Кубанского и Терского казачьих войск//КСК на 1891 год. - Екатеринодар, 1891. - С. 280-281; ПСЗ 2. Т. 52. -СПб., 1879. - Ст. 57191; ПСЗ 2. Т. 37. -  СПб., 1865.  - Ст. 38256.
[26] ПСЗ 3. Т. 11. -  СПб., 1894. - Ст. 7782; ПСЗ 3. Т. 3. -  СПб., 1886. - Ст. 1317.
[27] Игнатьев Б.Б.  Развитие системы управления казачьих войск России  (вторая половина XIX – начало XX  вв.): Дис… канд. ист. наук.  - М., 1997. - С. 118-119.
[28] ПСЗ 3. Т. 25. -  СПб., 1908. -  Ст. 26100.
[29] Куценко И.Я. Кубанское казачество. Изд. 2-е, доп. - Краснодар, 1993. – С. 73-98 и далее.
[30] См.: Абрамовский А.П., Кобзов В.С. Управление и воинская повинность Оренбургского казачества во второй половине XIX – начале XX века. – Челябинск: Челяб. гос. ун-т, 1997. – С. 110 и далее; Ауский С. Казаки. Особое сословие. – М. - СПб., 2002.