оглавление
Социальная защита населения в России: финансовые аспекты реформирования
________________________________________
В.К. Бочкарева,
ведущий научный сотрудник Института
социально-экономических проблем народонаселения РАН,
кандидат экономических наук
Л.А. Мигранова,
заведующая лаборатории Института
социально-экономических проблем народонаселения РАН,
кандидат экономических наук
Комиссия социального развития ООН, устанавливая границы политики в области социальной защиты, определяет ее как комплекс мер, направленных на риски и обездоленность, с целью гарантирования доступа к средствам для удовлетворения основных потребностей и реализации основных прав. При этом предполагается гарантированное “получение доходов и средств к существованию, наличие работы, медицинское обслуживание и образование, питание и жилье”.
По формальным признакам (законодательным актам и используемых в них терминах) система социальной защиты населения в России представляет собой распространенную в странах с рыночной экономикой модель, состоящую из трех программ (компонентов):
• обязательное социальное страхование, которое предназначено для защиты работника от наиболее распространенных и предсказуемых социальных рисков;
• государственное социальное обеспечение, которое предназначено для защиты определенных категорий населения от социальных рисков, не охваченных социальным страхованием;
• социальная помощь, которая предназначена бедным, малоимущим слоям населения и гражданам, попавшим в экстремальные условия.
Основой такой модели социальной защиты обычно служит социальное страхование застрахованных, т.е. наемных работников, которым при наступлении страхуемых рисков компенсируется вполне определенная часть потерянного дохода. Взносы при этом, в отличие от налогов, имеют возмездный характер. В нашем страховании это не совсем так. Реально все три компонента социальной защиты не имеют четко очерченных границ ни в технологии, ни в организации, ни в механизмах и источниках финансирования.
Пенсионная реформа: ожидания и результаты
Социальное страхование у нас выполняет роль вспомоществования, т.е. выполняет функции второй и третьей составляющих модели. И взносы являются и как бы взносами, и как бы налогом. С преобразованием страховых взносов в социальный налог возмездность естественно исчезает.
Это особенно наглядно видно на примере пенсионного страхования. При законодательной норме замещения страхуемого дохода в 55% - 75% реально коэффициент замещения не может быть выше 45% и то только в том случае, если работник проработал сверх нормативного стажа 20 лет. При нормативном стаже (20 - для женщин и 25 - для мужчин) индивидуальный коэффициент замещения составит только 32 - 33%. Таким образом снижается на 40% уровень пенсии для тех, за кого регулярно уплачивались взносы и кто отработал нормативный и сверх него стаж.
Такой эффект нивелирования законодательной нормы обеспечивается двумя административными регуляторами: “пенсионной” средней заработной платой и предельным соотношением заработных плат индивидуальной и средней (в данном случае рассчитанной Госкомстатом). При сохранении административных регуляторов на современном уровне (1,2 - предельный коэффициент; 48% - средняя “пенсионная” заработная плата к средней Госкомстата) вся сумма социального налога с заработков на 10% превышающих “пенсионную” среднюю зарплату не возмещается в виде пенсии. Она перераспределяется на пенсии тем, кто не заработал даже минимальную пенсию, на финансирование льгот и надбавок, на накопительный резервный фонд, на административные расходы и т.д. Среди пенсионеров доля тех, кто получает пенсию, которую он не заработал, сейчас составляет 40%8. В перспективе нет основания надеяться, что их численность сократиться. Новые правила (с 2002 г.), вопреки всякой логики страхования, расширили численность претендентов на трудовые пенсии за счет социальных, снизив требования по минимальному стажу до 5 лет, а для инвалидов - до 1 дня. Кроме того, не сокращается доля работников с заработной платой ниже прожиточного минимума (с 1999 г. она превышает 40%) и стабильно высокий уровень безработицы в последнее десятилетие, не дают основания надеяться на снижение в составе пенсионеров доли тех, кто не заработает даже на минимальную пенсию, уровень которой правительство вынуждено повышать. Решить проблему ее повышения до прожиточного минимума в рамках данной пенсионной модели в обозримом будущем невозможно, не прибегая к увеличению перераспределяемой доли средств.
Страховая пенсионная система вполне сознательно использовалась правительством как система вспомоществования. Централизованное устройство ПФР и единые для всей страны правила назначения пенсии помогли частично компенсировать чрезмерную межрегиональную дифференциацию в доходах населения. В дотационных регионах, где прожиточный минимум существенно ниже среднего по стране, в сельских районах, где отсутствовали практически иные формы денежных доходов, пенсия являлась существенным источником доходов и спасала от бедности семьи с пенсионерами. Обследования ИСЭПН РАН 1998 г. в Таганроге показали, что средняя пенсия в городе на 60% превышала региональный ПМП, который на треть был ниже общероссийского. В то время как в среднем по стране пенсия была выше ПМП только на 14,7%. Из 88 Субъектов Федерации в 58 соотношение пенсии с ПМП выше, чем в среднем по стране и там проживает 70% пенсионеров. Регионы - доноры вынуждены были доплачивать своим пенсионерам, так как их доходы были много ниже ПМП. Например, в Москве в 1999 г. средняя пенсия составила только 55% ПМП9. Именно поэтому в числе бедных не столь высока была доля пенсионеров, особенно в первой половине прошлого десятилетия. Данные выборочного бюджетного обследования домохозяйств, начиная с 1994 г., фиксируют относительно низкий удельный вес пенсионеров, находящихся за чертой бедности, по сравнению с другими социально-демографическими группами населения. Правда, в последующие годы доля бедных среди пенсионеров несколько увеличивается. Так, если в 1995 г. за чертой бедности находилось всего 6,8% пенсионеров, то в 1997 г. их было среди мужчин-пенсионеров - 7,1%, а среди женщин - 10,9%. Аналогичный показатель в 1998 г. соответственно составлял 12,5% и 15,6%. Это не свидетельство высокого уровня жизни пенсионеров, а только показатель их бедности относительно других категорий населения. Тем более что граница бедности пенсионеров - ПМП - более чем на треть ниже границы трудоспособного человека.
Для имиджа страны с рыночной экономикой приняты законы, выдержанные в стиле страхования. Для населения - поддержание иллюзии о будущем благополучии, которое зависит исключительно от них самих. Последнее относится, прежде всего, к молодым возрастам работающих, надежды которых связываются исключительно с накопительной частью пенсии. Но даже, если предположить самые благоприятные результаты инвестиционной деятельности с пенсионными средствами (средства не пропадут и вернутся с прибылью) прибавка к пенсии в форме накопительной части не сможет возместить ту часть страховой составляющей (40% расчетной пенсии), которая перераспределяется в пользу малоимущих, т.е. фактически социальных пенсионеров, которым при нормальной страховой системе доплачивать должен бюджет за счет общих налогов из программы социальной помощи. Исключение, если оно и будет, коснется очень небольшой части богатых, которые социальный налог честно платили со своих доходов и смогли сами разместить свои пенсионные накопления в выгодные операции. Но практика взимания регрессивного налога показала, что, несмотря на плоскую шкалу подоходного налога, богатые слои населения не открыли свои доходы и регрессивная шкала социального налога практически не работает.
Такая пенсионная система позволяет правительству решать несколько своих проблем. Во-первых экономить бюджетные средства на содержании социальных пенсионеров, ибо при полноценной страховой системе численность социальных пенсионеров существенно бы выросла. По разным оценкам в страховании не участвует до 20% работников. Во-вторых, экономить бюджетные средства на пособиях малоимущим. Наконец, такая пенсионная система дает основание сдерживать рост минимальной заработной платы и зарплаты бюджетников, так как считается недопустимым, чтобы пенсия была выше заработной платы у наемных работников государства.
Проблемы медицинского и социального страхования
Аналогичная ситуация в медицинском страховании. Медицинское страхование в России реализуется через фонды:
• Обязательного медицинского страхования (ОМС);
• Социального страхования (ФСС).
Фонды обязательного медицинского страхования - осуществляют страхование на случай необходимости получения медицинской помощи. В функции ФСС входит страхование рисков:
1) временная нетрудоспособность;
2) трудовое увечье и профессиональное заболевание;
3) материнство.
В отличие от других видов страхования, обязательное страхование медицинских услуг юридически распространяется на всех граждан страны, а не только на работающих. Страхователями неработающего населения должны быть региональные органы власти.
Механизм финансирования медицинских услуг не централизован и неоднороден на разных территориях страны. Есть три схемы движения финансовых средств от фондов к лечебным учреждениям (поликлиникам, больницам), предоставляющим эти услуги.
Первая схема: ТФОМС (территориальные органы его филиалы) финансируют медицинские услуги, предоставленные застрахованным лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ) через Страховые медицинские организации (СМО). Всех участников процесса связывают договорные отношения. Оплата услуг осуществляется по договорным тарифам. Эта схема закреплена в законе “О медицинском страховании граждан в РФ” (1991г). Роль страховщика возложена на СМО.
Вторая схема: ТФОМС или их филиалы непосредственно заключают договор с ЛПУ и финансируют их за предоставленные медицинские услуги по программе ОМС.
Третья схема: Администрация регионов не вносит платежи в ТФОМС (или филиал), а непосредственно финансирует ЛПУ за неработающее население. Здесь неработающее население обслуживается бесплатно, минуя формальную схему страхования. Для работающего населения применяется либо первая, либо вторая схема страхования.
Такое разнообразие объясняется несколькими причинами. Главная, по этому виду страхования администрация территорий имеет определенную долю самостоятельности. Она формирует ТФОМС, утверждает территориальную программу ОМС, которая может отличаться от федеральной, на ее (администрации) содержании находятся многие ЛПУ. В том случае, если страховых средств оказывается недостаточно для содержания ЛПУ (а это обычное явление), то их финансирование должно осуществляться из территориальных бюджетов. Поэтому зачастую территориальная администрация предпочитает третью схему финансирования, минуя структуры фонда и СМО.
Во-вторых, не во всех районах были организованы СМО. Для страховой организации, работающей на самоокупаемости, не во всех районах имеются благоприятные условия. Обязательное страхование является только частью ее деятельности и осуществляется на некоммерческой основе. Основную прибыль они имеют от добровольного страхования, которое пока не получило повсеместного развития.
В-третьих, опыт работы через СМО в некоторых районах оказался неудачным. СМО не выполняли свои обязательства, задерживали платежи, не разрешали контролировать их финансовую деятельность сотрудникам фонда (в законе система контроля была прописана слабо). Поэтому было принято решение осуществлять финансирование ЛПУ, минуя СМО (вторая схема).
Следует отметить, что и на территории одного субъекта Федерации может действовать не одна, а две или все три из описанных схем финансирования ЛПУ.
Платежи за неработающее население не имеют твердой ставки. Администрация регионов по договоренности с ТФОМС устанавливает подушевой норму платежа. Поскольку никаких нормативов здесь нет, то даже очень щадящая рекомендация федерального фонда - устанавливать его в размере недостающего финансирования программы страхования - естественно не выдерживается.
Сумма перечисляемых на медицинское страхование средств из бюджетов в 6 раз меньше расчетной10. При этом неработающие в общей численности населения занимают 55%, а в пользовании медицинских услуг - свыше 70%.
Таким образом, в ОМС средства, предназначенные для оплаты услуг работающим, используются для оплаты услуг тех, кого финансировать должны за счет общих налогов государственных бюджетов.
Расчеты показывают, что даже при условии регулярного перечисления средств из бюджетов за неработающих и при условии, что подушевой платеж будет не ниже средней нормы отчисления социального налога на медицинское страхование с зарплаты работника, дефицит средств на финансирование Базовой программы ОМС в ближайшие годы составит не менее 20% -30%.
Помимо медицинской помощи по Базовой программе ОМС существуют виды медицинской помощи, которые предоставляются всем гражданам бесплатно и они должны финансироваться за счет общих налогов из бюджетов всех уровней (см. табл.1).
Сложно определить долю медицинских услуг, оказываемых в соответствии с Базовой программой ОМС, от всех бесплатных услуг здравоохранения. По объему финансирования текущих расходов лечебных учреждений они составляют 30%; по утверждаемым правительством подушевым нормативам финансирования государственных гарантий –63%; по разработанным на 1998г., но не утвержденным ГМСС (государственным минимальным социальным стандартам) от 70% - стационарная помощь; до 90% – амбулаторная помощь. При этом в системе ОМС работают только треть (28,3%)11 медицинских учреждений, которые должны обеспечить медицинскими услугами почти 93% населения страны. Не охвачено страхованием в основном сельское население, где отсутствует социальная инфраструктура, необходимая для выполнения обязательств по страхованию.
Финансирование отрасли здравоохранения из консолидированного государственного бюджета составило только 2,1%12 ВВП в 2000 г., в то время как в федеральном законе о здравоохранении записано, что “Государство обеспечивает приоритетность развития здравоохранения посредством ежегодного выделения финансовых средств из федерального бюджета и бюджетов Субъектов федерации в размере не менее 6% ВВП”. Финансирование за счет ОМС не превышает 1% ВВП.
Такая политика государства вынуждает руководителей поликлиник и больниц прибегать к взиманию платы за медицинские услуги, в том числе и те, которые должны быть бесплатными. Об этом свидетельствуют данные социологических опросов населения России о расходах на медицинские нужды, проведенных в январе 1998 г. и 1999 г. в 14 субъектах РФ13. Согласно опросам, расходы населения на лекарственное обеспечение и медицинскую помощь составили в 1997 г. 4,1%, а в 1998 г. - 4,5% ВВП. Расходы на здравоохранение консолидированного бюджета и ОМС, выраженные в процентах к ВВП, в 1997 г. составили 4,2%, в 1998 г. – 3,5%, а в 2000 г. сократились до 3,1%. Таким образом, в результате приватизации медицинских услуг доля личных расходов населения в совокупном объеме затрат на здравоохранение достигла 50% - 56%. Для сравнения эта доля составила в:
• развитых странах с рыночной
экономикой (24 страны, входящие в ОЭСР) – 24%;
• развивающихся странах с высоким доходом – 33%;
• развивающихся странах со средним доходом – 43%;
• развивающихся странах с низким доходом – 53% 14.
Поскольку плата за медицинские услуги в государственных медицинских учреждениях носит преимущественно теневой характер, то на повышение качества и объема услуг она влияния не оказывает, как и не решает проблему оплаты труда основной части медицинских работников.
Практически все годы существования ОМС в явном и не явном виде интенсивно шел процесс сокращения государственных обязательств: снижался подушевой норматив финансирования из бюджета, сокращались объемы медицинской помощи, закладываемые в этот норматив, а соответственно нарастал процесс вытеснения бесплатных услуг платными.
В 1993 г. приказом Минздрава РФ15 был утвержден “Перечень видов медицинской помощи, профилактических и лечебно-диагностических мероприятий и их объемов, входящих в Базовую программу ОМС, различных контингентов населения РФ на 1993 г.”, где нормативы объемов медицинской помощи определялись на основе изучения закономерностей потребления медицинских услуг различными половозрастными группами населения в связи с уровнем и динамикой заболеваемости населения России за предшествующие 3 года. Сравнение этих нормативов с нормативами, ежегодно утверждаемыми постановлениями Правительства с 1998-2001 г.16, показывает, что в последних объемы стационарной помощи снижены в 1,4-1,6 раза, а норма стационарозамещающей амбулаторной помощи не только не увеличилась, но даже немного снизилась. Корректировка норм в сторону снижения происходит на фоне непрерывного роста заболеваемости населения.
Практически у нас нет медицинского страхования для населения. Все бесплатные медицинские услуги являются фактически государственным обслуживанием с усложненной схемой финансирования, которая не поддается контролю со стороны населения и позволяет переложить ответственность на множество организационных структур, задействованных в движении средств. В этой ситуации возможны два варианта: либо возврат к государственному бесплатному здравоохранению (о совместимости рынка и государственного здравоохранения свидетельствует опыт Великобритании); либо начать “лечить” страхование с создания страховых касс, чтобы вывести из тени все нормативы объема и цены на услуги. Все скрытые межведомственные “игры” с нормативами (стационарозамещения, подушевого платежа, вовлечения средств ПФР и т.д.) не изменят ситуацию к лучшему.
На ФСС изначально были возложены обязательства не страхового характера (пособия неработающим женщинам, доплаты к пособиям, пострадавшим в результате аварии на Чернобыльской АЭС, финансирование детского отдыха, дотации ДЮСШ, санаторно-курортное обслуживание населения и расходы на развитие здравниц, переданных фонду и т.д.). Все подобные расходы должны оплачиваться из общих налогов, а не страховых средств. Эти бюджетные обязательства отвлекали ежегодно 10% -13% средств и практически не возмещались из бюджета страны. При этом регулярно делаются попытки ввести административное ограничение размера пособия по временной нетрудоспособности работника. Закон возлагает ответственность за правильность начисления и выплаты пособий на самого работодателя (это явно противоречит международным нормам страхования и принятым большинством стран конвенциям МОТ) поэтому многие работники в частном секторе не пользуются пособиями, не берут больничных, хотя формально они застрахованы, т.к. боятся потерять работу. Но контроля со стороны ФСС по защите интересов работника нет.
Финансовые аспекты социальной защиты
С 1 января 2001 г. был ликвидирован Фонд занятости и социальная защита безработных перешла в разряд государственного обеспечения. Здесь форма и содержание, по крайней мере, обрели единство. Правда, доля зарегистрированных безработных неуклонно сокращается, хотя уровень общей безработицы остается достаточно высоким - 8% к началу 2002г. и по прогнозам в ближайшие 5 лет будет выше 7%17. Из них пособие получают сегодня только каждый шестой - седьмой безработный. При этом ограничен минимальный (не ниже 20% от прожиточного минимума) и максимальный (не выше прожиточного минимума в регионе) размер пособия. Более половины безработных в 2000 и 2001 гг. получали минимальное пособие. В 2001 г. коэффициент замещения заработной платы снизился в 3,5 раза и составлял немногим более 17%.
Все государственные пособия, исключая немногие пока привилегированные категории не достигают прожиточного минимума. Степень защиты государственным обеспечением определяется уровнем минимальных социальных гарантий. В отношении к прожиточному минимуму соответствующей категории населения они составляли в 1999г. и 2001г. (на 1.01): пособие на детей -7% и 5%; стипендии - 19% и 12%; пособие по безработице 10% и 7%; тарифная ставка 1 разряда ЕТС 10% и 14%.
Социальное пособие по бедности не относятся к числу федеральных гарантий, и устанавливается региональными органами власти. Различное финансовое положение регионов стало причиной неравенства возможностей и условий оказания социальной помощи бедным. Наибольшее распространение в организации социальной помощи получила натуральная форма ее предоставления – выдача продуктов питания, одежды, обуви, организация бесплатных обедов, оказание услуг и предоставление льгот на оплату товаров и услуг и т.д. По данным мониторинга Министерства труда и социального развития, в 1999-2000 гг. непосредственно социальное пособие по бедности (по нуждаемости) предоставлялось в 21 регионе, при этом только в 17 регионах оно выплачивалось в денежной форме. По данным статистики в регионах, выплачивающих пособие по бедности, доля бедных в общей численности населения не опускалась ниже 25-30%, реально же получали пособие 5-7%.
В структуре денежных доходов семей на долю всех социальных пособий (страхового и нестрахового характера) в 1999 г. приходилось всего 2%, а в годы, предшествующие финансовому кризису - немногим более 3%. В общей сумме социальных трансфертов социальные пособия составляли 14,4%; пенсии – 73,3%; на долю стипендий приходится всего 1,4%.
По данным социологического обследования домохозяйств г. Таганрога, в 2000 г. в составе фактически полученных денежных доходов удельный вес социальных пособий составлял в среднем 1,5%. При этом в крайне бедных домохозяйствах (с душевым денежным доходом до 0,5 ПМ) на долю пособий приходилось 2,2%, а в бедных семьях (с душевым денежным доходом выше 0,5ПМ, но ниже ПМ) – 1,6%.
Система социальной помощи в форме льгот на получение социальных услуг, которая по сложившейся традиции предоставляется в виде перекрестного финансирования, по мнению многих специалистов, оказалась малоэффективной в условиях рыночных преобразований. В подтверждение несовершенства этой системы приводится много аргументов: их несоответствие складывающимся условиям функционирования экономики, нерациональное использование выделяемых на эти цели средств, дублирование выплат, льгот и дотаций на одни и те же цели за счет сохранения разных источников финансирования.
Действительно, по данным выборочного обследования бюджетов домохозяйств, среди получателей льгот и дотаций лишь 25,2% домохозяйств с располагаемыми ресурсами ниже прожиточного минимума. На долю этих домохозяйств приходится 24,7% всего объема полученных льгот и дотаций. В конечном потреблении на 10% наименее обеспеченных семей приходится 4,1%, а на 10% наиболее обеспеченных – 20,6% всех полученных льгот и дотаций, т.е. стоимость их различается в 5 раз. Другого результата трудно было бы ожидать, так как в основе действующей системы льгот и дотаций были заложены критерии их предоставления (заслуги перед страной, особенности профессиональной деятельности, предоставление социально значимых услуг по более низким тарифам и расценкам), которые не связаны с уровнем материальной обеспеченности. Но самое главное данные обследования отражают объем льгот и дотаций, полученных не только из бюджетов всех уровней, но и от предприятий, организаций, благотворительных фондов. Естественно, такую помощь оказывают не все предприятия, а только высокорентабельные, где высока оплата труда. Участие предприятий, организаций особенно наглядно видно по таким позициям, как отдых и туризм, медицинское обслуживание, по которым размер дотаций и льгот на получателя в домохозяйствах с располагаемыми ресурсами выше прожиточного минимума, соответственно в 2,9 и 4,8 раза превышает этот показатель в бедных домохозяйствах. На основе имеющейся информации трудно судить о том, в какой степени бюджет перегружен дотированием домохозяйств с располагаемыми ресурсами выше прожиточного минимума.
Обследования Госкомстата за самый благополучный в прошедшем десятилетии год - 1997 - показали, что только 1/3 семей (домохозяйств) имела в своем составе получателей какой-либо социальной помощи в натуральной или денежной форме. Следует уточнить, это не все члены семей, тогда это была бы треть населения, а только некоторые члены этой трети семей. Наиболее распространенной можно назвать льготу на оплату транспортных расходов и оплату жилья. Ее имели соответственно некоторые члены из 15,6% и 10,8% семей. На каждого получателя в месяц эта льгота составила соответственно 10% - 8% от прожиточного минимума. Льготу (дотацию) на оплату отдыха (включая и отдых детей) и на медицинское обслуживание имели только по 1,1% семей.
Таким образом, распределение общего объема льгот и дотаций между семьями с доходом выше и ниже прожиточного минимума не является достаточным основанием для их отмены. Намерения правительства по реформированию системы льгот и дотаций достаточно хорошо известны – привести обязательства государства в соответствие с имеющимися ресурсами, перераспределить социальные расходы в пользу социально уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям, усилить адресность социальной поддержки населения. Но ликвидация системы дотаций и льгот полностью или частично лишает население определенного социального блага, а перераспределения средств в пользу бедных семей не происходит совсем, а если и происходит, то в очень усеченном размере. И это наглядно демонстрирует проведенное реформирование детских пособий и жилищных субсидий.
Социальная сфера и борьба с бедностью
Оценкой эффективности системы социальной защиты страны служит показатель уровня бедности. По данным Госкомстата РФ в 2002 г. за чертой бедности (с доходами ниже прожиточного минимума) находилась одна четверть населения, т.е. свыше
35 млн. чел.
Наиболее массовую группу бедняков (две трети) составляют домохозяйства с работниками. Из них почти половина – это так называемые, “новые бедные” – малодетные (1-2 ребенка) семьи с двумя работающими родителями и одинокие трудоспособные граждане, которые ранее в дореформенный период не относились к малообеспеченным группам населения.
Согласно обследованию домохозяйств в г. Таганроге, в 2000 г. 62% бедных домохозяйств в своем составе имели работников, при этом 27% составляли “новые бедные”. Причина бедности последних – низкая заработная плата и нерегулярность ее поступления.
Низкая заработная плата таким образом является основной причиной бедности. Одним из регуляторов, сдерживающих ее рост, является непомерно высокий социальный налог, средства которого расходуются на социальную защиту не только тех, кто это право заработал. Нет сомнения, что сдерживается рост заработной платы вполне сознательно и очень результативно, используя основные регуляторы: МРОТ и налоговый пресс на фонд оплаты труда. При невероятно низкой минимальной заработной плате - 10% от средней заработной платы18 мы имеем самый высокий налоговый пресс на ФОТ- социальный налог плюс НДС. Более высокого налогового пресса не имеет ни один вид дохода, ресурса или средства производства. В разные периоды времени выдвигались разные обоснования такой политики. В первые годы перестройки - низкая производительность труда. При этом за 9 лет реформ реальная оплата труда в России снизилась в 3 раза, это в 1,8 раз выше темпов падения объемов ВВП и в 2 раза – производительности труда. Далее тиражировалась точка зрения: рост зарплаты - причина инфляции. Когда стала очевидной несостоятельность этой причины, то теперь достаточно активно отрабатывается идея, что высокая заработная плата снижает конкурентноспособность наших товаров. Только не понятно, почему ее не снижают растущие цены на энергетические ресурсы?
При такой очевидной зависимости низкой зарплаты, уровня бедности и низкой социальной защите населения неприемлемой представляется политика социальных реформ, основная цель которых - снизить социальные расходы.
Государственная отчетность не собирает воедино все социальные расходы и это признают все исследования. Даже разработчики проекта “Тасис”, в котором, кроме ученых, были задействованы многие работники исполнительных органов власти, ответственных за проведение в жизнь социальной политики государства, вынес вердикт о невозможности точно определить объем социальных расходов государства (!).
Так что же мы экономим? Сколько наше государство тратит на решение своей первейшей задачи? А что реально получает население?
Про население все ясно. Всем известны и уже не ужасают цифры катастрофического и устойчи ируемой в отчетах тенденции сокращения расходов на экономику, что было бы вполне логично, так как государство сократило почти вдвое обязательства собственника, наблюдается, начиная с 1995г., почти стабильно поддержание экономики на уровне 40%. И совсем обратная картина по социальным обязательствам. Вместо тенденции приблизится к 1/3 расходов, наблюдается тенденция сокращение до 1/5, и в 1998г этот “порог” был почти достигнут При этом, в 1994г. и 1995г. не учтен объем скрытого субсидирования экономики по региональным бюджетам.
Удельный вес расходов консолидированного бюджета по отчету и фактически с учетом скрытых форм субсидирования экономики(%)
вого уровня бедности населения. Напомню только некоторые достаточно известные цифры: в целом за чертой бедности в 2000 году проживали почти две трети всех детей до 16 лет (60,2%), из них 26,9% за границей нищеты (ниже 0,5 ПМ); 43% - неработающих пенсионеров; почти половина стипендиатов; 74,5% безработных; 29,2% самозанятых и около половины (44,4%) наемных работников.
По отчетным данным ГКС РФ на социально-культурные мероприятия государство тратит почти треть расходов из бюджетов всех уровней. На самом деле, если учесть скрытое финансирование экономики в форме: налоговых освобождений, прямых и обратных денежных зачетов, то выяснится картина совсем иная. Вместо демонстр
Получить данные в формате Microsoft Excel 97
Кстати, в развитых странах при составлении бюджета страны все льготы и взаимные зачеты обязательно показываются в доходной и расходной статьях, так как без них бюджет не отражает всего объема средств, которое правительство распределяет. Нам же эта дополнительная информация поступает почему-то через Всемирный банк (см. сноску к таблице).
Правительство в последние годы активно занимается реформированием социальной сферы. Приоритетной целью всех проектов является сокращение государственных обязательств. При этом никакого обоснования норматива государственных затрат на социальные цели не дается. Исходная позиция - “чем меньше, тем лучше”, изначально предполагает, что объективно не существует нижнего предела в социальных трансфертах (денежных и неденежных).
На самом деле, это не так. И здесь можно провести аналогию с методикой расчета прожиточного минимума человека, где жизненно необходимые расходы на продовольственные товары не могут быть меньше заранее определенной доли в ПМ. И чем жестче подход к определению этого показателя, тем эта доля выше и чем беднее человек (семья), тем эти расходы занимают большую долю в бюджете. Поэтому минимальный порог бедности - прожиточный минимум определялся до последнего времени исходя из доли расхода на питание в самых бедных семьях, где он выше всего. Государственные расходы на социальные нужды имеют такой же экономический смысл, как и расходы человека (семьи) на пропитание. Значит чем беднее страна, тем расходы на социальную защиту населения должны быть в структуре расходов бюджета выше.
Можно предложить и такой подход: законодательно закрепить норму расходов на управление от расходов на социально-культурные мероприятия - не более 10%. В этом случае в увеличении расходов на социальные нужды будут заинтересованы и депутаты, и правительство. И будут искать финансовые резервы в других статьях бюджета. Нынешний депутатский корпус безусловно не утвердит такую норму. Но он должен по крайней мере настоять на необходимости составления сводного социального баланса.
К сожалению, наблюдается, по сути, трансформация статуса государства, когда происходит постепенное освобождение его от функции социальной защиты населения. Сведение социальных обязательств до минимума, поиски предельно низкого порога этих обязательств - такова тенденция последнего десятилетия. Причем определение этого порога идет не расчетным, а экспериментальным методом и “без страховки”.
Есть все основания считать, что подоплекой реформ в социальной сфере является не столько бюджетный дефицит, сколько поиски новых сфер приватизации - сферы социальных услуг. Тенденция к расширению рынка за счет социальной сферы есть ничто иное, как поиски финансового капитала новых сфер деятельности, где конкуренция еще слаба, а возможности извлечения прибыли достаточно велики, особенно в сферах, касающихся здоровья людей и воспитания детей. В большей или меньшей степени эти “либеральные” идеи пытаются внедриться в последнее десятилетие во всех странах. Но в развитых странах они не могут реализоваться из-за сопротивления общества. В странах же с переходной экономикой давление капитала на правительство идет более интенсивно. Эти страны, включая и Россию, служат как бы полигоном для отработки технологии завоевания нового сектора рынка.
Государственный институт с “усеченной” функцией социальной защиты населения постепенно превращается в менеджера и охранника монопольного бизнеса. Соответственно трансформируется его функция по обеспечению безопасных условий жизни населения и защите его от агрессии (внутренней и внешней). Безопасность жизни человека - гражданина отходит на второй план, а на первый выходит обеспечение безопасности бизнеса. Россия оказалась достаточно хорошим полигоном для отработки технологии такой трансформации государственного института. И многое уже сделано.
Амбулаторно-поликлиническая и стационарная помощь, предоставляемая населению бесплатно в 2000г
Основные направления развития Содружества Независимых Государств в социально-трудовой сфере/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2003. -№ 10 (203)
________________________________________
8 Выступление М.Ю. Зурабова. ФНПР. Круглый стол “Проблемы реформирования пенсионной системы”, 21. 11. 2000г.
9 Госкомстат РФ. Статистический бюллетень № 10 (73). М.,2000г.
10 Пояснительная записка к проекту федерального бюджета на 2001г.
11 Материалы III Всероссийского Пироговского съезда врачей, октябрь 1999.
12 С учетом затрат на физкультуру и спорт
13 Бойков В. Фили Ф. Шейман И. Шишкин С. Расходы населения на медицинскую помощь и лекарственные средства// Вопросы экономики, 1998, № 10.
14 Шейман И.М. Возможные стратегии реформирования системы государственных обязательств в здравоохранении. 2000г.
15 Приказ Министерства здравоохранения РФ № 148 от 21.06.93 г.
16 Постановления Правительства РФ “Об утверждении программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи от 11.09.98 г., от 26.10.99 г. от 29.11.2000 г., от 24.07.2001 г.
17 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Http:www//economy/gov/ru/prog_sotc_razvitiya_2003_2005_ml/html
18 В Рекомендациях Комитета по социальным правам Совета Европы - минимум должен составлять не ниже 60% от средней.
ГОВОРЯТ , ЧТО ВЫБРОС ГИЛЬЗ ВПЕРЕД был позаимствован у тульского А-91М.
