Мысли вслух

От первого лица

Есть планы, есть деньги, почему же тогда система не работает? Проблема кроется в сочетании отсутствия четких, реальных, взаимосвязанных, единых и для всех обязательных смысловых понятий с предельно идеализированными требованиями по их исполнению. В результате кадры оказываются неспособны соответствовать заявленным стандартам.

Заведомая неисполнимость абстракций вкупе со спорной адекватностью контрольных параметров (даже там, где они есть) порождает эффект бесправного исполнителя. Ему инициативу проявлять зачем? Чтобы быстрее на нарах оказаться? Где гарантия, что завтра очередное совещание в верхах не придумает что-то такое, прямо противоположное вчерашнему подходу. Нет уж, лучше надежно обложиться бумажками и до получения прямого приказа с подробной инструкцией активности не проявлять.

«Бюрократия» Виктор Богданов

Проблема кадров убивает нацпроекты 

26 августа 2019 г.

     Автор: Александр Запольскис

Традиционная тема либеральной оппозиции – в нашей стране все плохо и станет еще хуже, в последние месяцы пополнилась новым содержанием. К перечню былых напастей добавились национальные проекты. Теоретически они призваны кардинально модернизировать Россию и вывести ее в пятерку экономических лидеров планеты в 2024 году. Однако итоги мониторинга Счетной палаты их текущего практического состояния вызвали к ним множество вопросов. В большинстве своем весьма критического свойства.

Официально в Указе Президента РФ зафиксированы двенадцать тем, сведенных в три базовые группы:

— человеческий капитал (здравоохранение, образование, демография, культура); 
— комфортная среда для жизни (безопасные и качественные автомобильные дороги, жилье и городская среда, экология);
— экономический рост (наука, малое и среднее предпринимательство, цифровая экономика, производительность труда и поддержка занятости, международная кооперация и экспорт).

Чуть позднее последний блок был дополнен проектом «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры». Далее в обсуждении все перечисленное часто стало именоваться майскими указами Президента 2018 года, по аналогии с аналогичными целевыми показателями комплексного развития страны от 2012.

Согласно расчетам, денег на программу необходимо на уровне 25,7 трлн рублей. Из общей суммы федеральный бюджет выделяет 13,2 трлн рублей или 51,36%. Далее идут: 7,5 трлн (29,18%) — внебюджетные источники; 4,9 трлн (19,06%) — бюджеты субъектов РФ; 0,1477 трлн (0,4%) — государственные внебюджетные фонды.

С одной стороны, много, но с другой, не так чтобы неподъемно. В Фонде национального благосостояния к данному моменту уже накоплено 4,36 трлн, и сумма продолжает увеличиваться благодаря позитивной динамике нефтяных цен. Так что половина сметы внебюджетных источников покрывается уже. А свободных остатков на банковских счетах в целом по стране вообще лежит более 42 трлн. В общем, с деньгами особой проблемы не предвидится. Тем паче, что бюджет страны уже который год стабильно профицитный.

Однако проведенная проверка показала, что при столь радужных условиях дело с реализацией нацпроектов явно стопорится. Пресса, со ссылкой на заявление председателя Счетной палаты Алексея Кудрина, констатирует: хоть какой-то прогресс наблюдается всего по двум направлениями. По трем другим сказать нечего, так как до сих пор не утверждены контрольные показатели. Еще по двум индикаторы имеются, но понять происходящее по ним невозможно. А по двум программам вообще наблюдается регресс.

Например, Минприроды, в рамках нацпроекта «Экология» до 2024 года должно рекультивировать 191 свалку в черте городов. Для чего, в частности, должно быть построено 220 заводов по сортировке и переработке мусора. Однако на данный момент из них «отобрано» (так выразился глава ведомства Дмитрий Кобылкин) всего 20, причем финансирование они получат хорошо, если до конца текущего года. Рассмотрение еще 80 проектов ожидается начать до января 2020, чтобы создать задел.

На первый взгляд, кажется, что работа кипит, но если учесть, что строительство объектов занимает явно не один месяц, начинают зарождаться смутные сомнения. 2024 минус год на проектирование, года 2-3 на строительство и как минимум год-полтора на подготовительные мероприятия вроде выкупа земли, согласования подведения коммуникаций и прочих обязательных элементов, то уже сейчас есть обоснованные сомнения, что не успеют минимум на треть.

Или взять тему повышения средней продолжительности жизни. Согласно утвержденному целевому показателю национального проекта она должна составить 78 лет к 2024 году и до 80 лет к 2030. При этом реализованная в стране система мониторинга позволяет оперировать данными лишь за 2017 год (достигнута продолжительность в 72,7 года), а значит, своевременно понять степень правильности или ошибочности принимаемых решений попросту невозможно.

И это еще не все. Проверка финансовой части показала, что

более половины нацпрограмм в этом году реализованы менее чем на 20% от плана. Из субсидий регионам на 2020—2021 годы нераспределенными остаются 40% бюджета.

Во множестве случаев реализация работ требует взаимодействия 30 и более участников, у большинства из которых взгляды на цели, методы, технологии, критерии эффективности и их оценки между собой кардинально различаются. Что делает межведомственное сотрудничество процессов в значительной степени умозрительным.

В качестве одного из примеров. Хотя по программе «Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2018 году было выделено 105 млрд рублей, а по программе «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» — 10 млрд, по данным Росстата количество закрывшихся бизнесов за год в два раза превзошло число открывшихся.

Вывод — программы не работают совсем? Вроде как да, однако пресс-служба Минэкономразвития говорит, что Росстат считает неправильно. Он в общую кучу сваливает все юрлица, без выделения субъектов малого и среднего бизнеса, что итоговую картину полностью искажает. На самом деле количество малых и средних предприятий выросло на 7%. И кому верить?

И стоит ли потом удивляться, что

«Цифровая экономика» реализована менее чем на 1% от плана, «Безопасные и качественные автомобильные дороги» — только на 2,9%, «Производительность труда» — на 4%, «Экология» — на 7,5%, «Образование» — на 15,8%, «Культура» — на 17,7%?

С региональной частью положение вообще комичное. По изрядному числу нацпроектов, под графиками и обязательствами по исполнению которых подписались главы регионов, конкретных показателей им не предоставлено до сих пор. Зато все вокруг требуют от исполнителей дисциплины, профессионализма и личной ответственности. А как план по наращиванию объема авиаперевозок может выполнить, например, Тула, если аэропорта там вообще нет? Тогда как план — есть.

С такой богатой фактурой вряд ли стоит удивляться поднятой сейчас волне критики тотальной неэффективности государства. Местами либеральные радетели даже доходят до вывода, что все затеяно исключительно ради попила денег. И хотя тут они принципиально ошибаются, — неизрасходованные средства направляются на хранение в ФНБ, а за расходами те, кому по службе положено, следят сегодня жестко, — в целом проблема действительно имеет место быть. Только заключается она сильно в другом.

Во-первых, сами нацпроекты, к сожалению, в значительной степени напоминают мечту, изрядно оторванную от реальности. Хорошо видно – там, где цели и задачи более-менее понятны, и уровень реализации плановых заданий оказывается высоким.

Можно сколько угодно ругать реформы Минздрава за полтора десятилетия «оптимизации количества первичных пунктов медицинской помощи на местах» (а попросту говоря, тотальному сокращению поликлиник), но сейчас, когда в бюджете на это деньги появились, процесс их восстановления идет тоже достаточно бодро. Другое дело, что в любой масштабной системе любое конечное решение всегда является вершиной пирамиды нижестоящих шагов.

Чтобы приготовить борщ, сначала кто-то должен купить продукты, которые другой кто-то обязан вырастить и доставить, а значит третий кто-то – распахать поле для посадок, и все эти сроки имеют непреодолимые пределы по сжимаемости. Раньше, чем абитуриент мединституа пройдет полный цикл обучения, новым врачам для открываемых медучреждений взяться просто неоткуда.

Но там, по крайней мере, работа идет. Другое дело области, прогресса в которых все требуют, но кроме самых общих лозунгов, никто не может внятно объяснить «сколько вешать в граммах». Наиболее наглядный пример — «Цифра». Все, кого ни спроси, хотят за одну ночь получить уровень цифровизации жизни как в лучшем зарубежном кино. Но те же люди и особенно организации в действительности в таком мире жить не хотят.

Отсюда и неспособность сформулировать даже внятное техзадание, не говоря уже про конечные операционные карты техпроцессов. Потому и процент исполнения такой низкий, что прописанные показатели слишком абстрактны и утопичны, а довести их до ума недостает квалификации.

Дело тут даже не в самих нацпроектах. Они – лишь следствие проблемы, ранее всплывавшей неоднократно. Помните стычку Минэкономразвития с Центробанком вокруг смысла и значения кредитов в российской экономике? Вроде оба ведомства занимаются одной и той же экономикой, преследуют общие стратегические цели, но судя по приводившимся тогда аргументам и, главное, смысловым трактовкам, словно кто в лес, кто по дрова. У каждой конторы персональные взгляды, индивидуальные подходы и ни малейшего желания работать в команде.

Главное, чтобы удовлетворительно выглядел итоговый отчет о проделанной работе. Именно работе, а не результате. В конце концов, все же понимают, целевые показатели, так, как они изложены, в точности неисполнимы. По ходу пьесы, если найти достаточно веские аргументы, их можно еще тридцать восемь раз пересмотреть. А раз так, то и при утверждении их столь же уместно брать если не с потолка, то из красивых мечтаний. Ключевое слово – красивых. А дальше, или санкции какие-нибудь внезапно объявятся, или рынки рухнут, или случится что-нибудь еще, позволяющее обосновать отклонения и отставания.

Вот в этом и кроется проблема.

В сочетании отсутствия четких, реальных, взаимосвязанных, единых и для всех обязательных смысловых понятий с предельно идеализированными требованиями по их исполнению. В результате кадры оказываются неспособны соответствовать заявленным стандартам. Это помимо упомянутой выше неспособности некоторой их части вообще понять, для чего вообще нужна эта «цифровизация» или «экология».

Сейчас речь о другом. Заведомая неисполнимость абстракций вкупе со спорной адекватностью контрольных параметров (даже там, где они есть) порождает эффект бесправного исполнителя. Ему инициативу проявлять зачем? Чтобы быстрее на нарах оказаться? Где гарантия, что завтра очередное совещание в верхах не придумает что-то такое, прямо противоположное вчерашнему подходу?

Нет уж, лучше надежно обложиться бумажками и до получения прямого приказа с подробной инструкцией активности не проявлять. Бюрократия в этом смысле – великая штука. Особенно когда требуется запрячь в одну повозку аж три десятка отдельных ведомств, где каждое со своим норовом.

Плохо ли это? Если подходить с абстрактной меркой – безусловно, да. Но можно ли решить проблему одной простой лихой кавалерийской атакой, как требуют протестующие либералы? Однозначно нет. Разве что если у кого-то не найдется в загашнике сразу миллиона полтора высококлассных профессионалов всех уровней, для замещения всех необходимых вакансий, от министра до рядового исполнителя самого далекого регионального отделения.

Так что вывод напрашивается простой.

В ТОП5 ведущих мировых экономик к 2024 году мы не войдем.

При любом развитии событий первые два места, не важно, в каком порядке, там будут занимать США и Китай. Нам же, чтобы приблизиться к Германии, требуется экономически вырасти минимум вдвое, а то и вообще втрое. При отсутствии свободных рынков для экстенсивной экспансии добиться такого за пять лет нереально.

Но и посыпать голову пеплом, требуя немедленной революции, тоже не стоит. Воинствующий идеализм красив в фантастических книжках и бесперспективен в реальной действительности. За прошедшие десять лет России удалось добиться очень и очень серьезного прогресса практически во всех областях.

Хотя с кадрами у нас дело обстояло еще хуже. Однако они тихой сапой обучаются. Где надо – зачищаются, где надо – заменяются. Так что с дорогами, поликлиниками, цифровыми технологиями и всем прочим результат в итоге появится. Не такой, как в красивых планах, но достаточно серьезно ощутимый.

Потому что, как сказал Иосиф Виссарионович, — других писателей у меня для вас нет.