Соединенные Штаты широко используют экономические санкции для противодействия самым разным типам нежелательной деятельности — от российской агрессии на Украине и нарушения прав человека в Сирии до кибератак со стороны Китая и Северной Кореи. С недавних пор американский президент Барак Обама использует санкции с новой целью: чтобы сдержать иностранную агрессию и отстоять нормы международного права. Такие санкции позволяют Обаме применять действия невоенного характера в тех случаях, когда нужен мощный ответ, однако издержки от применения силы слишком велики. Но хотя благодаря таким инструментам в некоторых обстоятельствах удается сдержать агрессивные действия, они на самом деле могут также провоцировать дурное поведение, подавая иностранным агрессорам сигнал о том, что Соединенные Штаты не готовы применять военную силу, дабы отбить у таких стран охоту угрожать интересам США.

Санкции: плюсы и минусы

Практика применения санкций для срыва злонамеренной финансовой деятельности и борьбы с незаконными игроками берет свое начало во времена Джорджа Буша, который использовал ключевые регуляторные инструменты, лишая доступа к американской финансовой системе террористические организации, размещавшие их страны и помогавшие им финансовые институты. Обама и конгресс продолжили и расширили эту практику, оказывая при помощи финансовых мер давление на Иран, дабы заставить его отказаться от незаконной программы по созданию ядерного оружия. За последние 10 лет эти финансовые инструменты обретают все большую популярность среди политических руководителей, которые пользуются ими еще шире, в том числе, для противодействия нарушениям прав человека, государственной коррупции в зарубежных странах, а с недавнего времени и в целях борьбы с кибератаками и киберкражами.

Но в последние месяцы администрация Обамы заговорила о своем намерении использовать санкции для достижения новых, более обширных целей: чтобы сдержать агрессивные действия, направленные против США и их интересов. Что касается России, то бывший заместитель министра финансов по борьбе с терроризмом и финансовой разведке Дэвид Коэн (David Cohen) заметил в прошлом году: «Эти санкции предназначены для воспрепятствования опасным действиям. И прежде всего — для оказания влияния на российский процесс принятия решений... но мы можем никогда не узнать, какую новую агрессию помогли сдержать санкции, а также угрозы введения дополнительных санкций». Эти же мысли нашли свое отражение в документе о стратегии национальной безопасности за 2015 год, в котором говорится: «Мы вводим жесткие санкции против России, чтобы заставить ее заплатить и удержать от новой агрессии». Санкции применялись в целях сдерживания и устрашения и раньше, но из заявлений администрации Обамы становится понятно, что она намерена использовать их еще более активно.

Государства могут применять санкции в качестве инструмента сдерживания двояко. Во-первых, они могут попытаться удержать агрессивные страны от дальнейших враждебных действий. А во-вторых, они могут показать другим странам, что и те в случае аналогичных действий могут подвергнуться карательным мерам в экономике.

Но хотя санкции для достижения таких целей используются все чаще, есть основания полагать, что как средство сдерживания они могут оказаться в лучшем случае неэффективными, а в худшем — обреченными на провал. Санкции могут самопроизвольно подать сигнал о том, что Вашингтон недостаточно внимателен к своим предполагаемым интересам, чтобы применять военную силу. А это может придать смелости необузданным государствам, и они удвоят свои усилия. Эффективным сдерживание будет тогда, когда Соединенные Штаты станут проявлять готовность к применению таких карательных мер, которые будут значительнее, чем выигрыш от неподчинения. Такая готовность заставлять платить за свои поступки должна быть реальной и убедительной: если какое-то государство не верит, что Соединенные Штаты твердо привержены отстаиванию интересов, которые поставлены на карту, то сдерживание вряд ли даст результат. Что касается сдерживания посредством санкций, то у воинственных стран мало стимулов прислушиваться к предостережениям США, если финансовые издержки им по карману, или если они исходят из того, что больше Соединенные Штаты не применят никаких мер.

Санкции для достижения целей сдерживания используются все чаще; но есть основания полагать, что как средство сдерживания они могут оказаться в лучшем случае неэффективными, а в худшем — обреченными на провал.

Суть проблемы демонстрируют два недавних случая. Американскими и европейскими санкциями против России не удалось сдержать российского президента Владимира Путина, который продолжил и даже усилил свою поддержку крымским сепаратистам. А когда США и ЕС в конце марта 2014 года ввели санкции против российских олигархов после аннексии Крыма, Москва стала гораздо активнее действовать на востоке Украины. Среди прочего она начала поставлять оружие повстанцам и посылать туда свои войска. Всю весну 2014 года, когда Соединенные Штаты и Евросоюз при помощи санкций закручивали экономические гайки путинскому окружению, Россия наращивала поддержку сепаратистам на востоке Украины. То же самое можно сказать о санкциях против России, введенных после того, как пользующиеся ее поддержкой силы сбили в восточной Украине самолет Малайзийских авиалиний. И даже после того, как США и ЕС в сентябре прошлого года ввели дополнительные санкции, Путин продолжал поддерживать воюющих повстанцев — как во время минских переговоров, так и после заключения первого соглашения о прекращении огня.

Если хотите, санкции могли побудить Путина усилить свое вмешательство в украинский кризис. Финансовые карательные меры против Москвы и ее олигархов подали сигнал о том, что Запад не готов к военному вмешательству в конфликт, и что в его рядах отсутствует единство мнений по поводу военных методов борьбы с Россией.

Судан тоже демонстрирует пример того, как санкции в качестве сдерживающей меры могут потерпеть неудачу. Организация Объединенных Наций вместе с США ввели серию санкций против суданского правительства, чтобы оно прекратило нарушение прав человека в Дарфуре. Но санкциями не удалось заставить режим отказаться от дальнейшей агрессии. Скорее, они показали нерешительность международного сообщества в данном вопросе и привели к тому, что суданское правительство стало ими пренебрегать. Например, в 2008 году Судан назначил специальным советником президента Омара аль-Башира по правам человека Мусу Хилаля (Musa Hilal), против которого были введены санкции за его предполагаемую причастность к зверствам в Дарфуре. Не опасаясь дальнейшего усиления санкций, суданское правительство продолжало их игнорировать, осуществляя целенаправленные нападения на гражданских лиц и миротворцев, а также позволяя включенным в санкционный список свободно путешествовать и пользоваться своими финансами.

В Сирии санкции из-за несоблюдения прав человека ждала похожая судьба. Сирийское правительство по-прежнему совершает вопиющие нарушения прав человека, не страшась усиливающихся санкций США, ЕС и ООН. В мае ЕС проголосовал за продление санкций против Сирии еще на год, назвав в качестве главной причины ухудшение ситуации с правами человека. Такое применение санкций вкупе с решением США от 2013 года не применять военную силу продемонстрировали неготовность Америки и международного сообщества более решительно выступить против режима Асада и поднять цену за совершаемые нарушения.

Правильно применять санкции

Санкции не могут стать панацеей от всех агрессивных действий и поступков, но их можно использовать как результативное средство сдерживания при правильных обстоятельствах. Во-первых, определенные типы санкций могут стать мощным предостережением для стран, уже проводящих агрессию за рубежом. Когда Соединенные Штаты и их европейские союзники рассматривали вопрос об отключении российской финансовой системы от Сообщества всемирных межбанковских финансовых телекоммуникаций SWIFT в наказание за действия России на востоке Украины, кремлевские руководители закричали, что такой шаг является неприемлемой эскалацией напряженности. SWIFT обеспечивает передачу пяти с лишним межбанковских сообщений ежегодно, и отключение российского финансового сектора от его услуг нанесло бы колоссальный экономический ущерб стране. Непонятно, изменилось ли поведение России на востоке Украины из-за угрозы, однако публичные заявления говорят о том, что российские чиновники реально испугались. И хотя политические руководители должны проявлять несогласие с санкциями SWIFT по другим причинам, исключительно мощные инструменты экономического давления могут оказать значительный сдерживающий эффект.

Во-вторых, введением карательных санкций против агрессивных стран можно удержать другие государства от подражания им, подчеркнув и продемонстрировав негативные последствия плохого поведения. Наверняка, именно на это надеется администрация Обамы. Российская экономика, может, и выдержит экономический шторм, возникший в качестве реакции на захват Крыма и на поддержку сепаратистов на востоке Украины, но странам поменьше такая роскошь непозволительна. Финансовые санкции со стороны США и ЕС больнее ударят по государствам с меньшими финансовыми резервами, и больше интегрированным в финансовые рынки Запада. Эти страны, поняв, насколько серьезны будут последствия санкций для их экономик, вряд ли вообще захотят предпринимать агрессивные действия.

Использование санкций для удержания государств от агрессивных действий также может привести к большему успеху, если они составят часть более обширной стратегии принуждения. Применение санкций вместе с другими рычагами принуждения, такими, как ограниченные военные удары или кибератаки, может просигнализировать о готовности государства бороться с теми действиями, которое оно считает недопустимыми. Такая тактика принесла свои плоды в Ираке в 1990-е годы, когда сочетанием военной силы и экономических санкций удалось удержать Саддама Хусейна от возобновления программы по созданию химического оружия. Точно так же политические руководители могут рассмотреть вопрос о более действенном и мощном экономическом наказании, если первоначальные санкции не дадут результата, особенно в тех случаях, когда использование военной силы неоправданно, однако против агрессивного режима все равно необходимо применить дорогостоящие меры давления.

Санкции при их использовании совместно с другими средствами принуждения могут весьма эффективно сдерживать и устрашать противника. Но странам не следует ждать слишком многого от этих инструментов экономического давления, особенно тогда, когда сдерживание не увенчалось успехом, а агрессивные действия уже произошли. Если творцы политики используют эти инструменты изолированно, не задумываясь о тех сигналах, которые они подают, они могут даже затруднить Соединенным Штатам достижение важных внешнеполитических целей. В таких случаях слабые санкции могут оказаться хуже, чем их отсутствие.