В условиях рыночной экономики функция контроля становится ведущей в государственном управлении. Контроль может носить правовой, административный характер ; большое значение имеет технический, экономический контроль; хозяйствующие субъекты организуют экономический и общехозяйственный контроль.
Само понятие контроля рассматривается специалистами по-разному. Контроль определяют: как средство, фактор, форму, элемент, функцию , вид деятельности, систему, обрат¬ную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, пра¬вомочие, атрибут и т.д. Это является в первую очередь следствием подхода к данному вопросу с точки зрения интересов представителей различных научных направлений: экономических учений, философии, теории управления, политики, права.
Например, специалисты по теории управления, выделяя три стадии управленческой деятельности (проектирование и определение цели; организация выполнения принятого решения; контроль исполнения), трактуют контроль как особую стадию цикла управления. Е.А. Кочерин отмечает, что взгляд на контроль как на завершающий этап управленческой деятельности, позволяющий сопоставить достигнутые результаты с запланированными, является прочно установившейся точкой зрения в научной литературе. Нельзя не согласиться с С.О. Шохиным, что подобный подход отражает только одну грань рассматриваемого явления и поэтому не может претендовать на научную полноту. Более обоснованно рассматривать контроль в качестве неотъемлемой составляющей процесса принятия и реализации управленческих решений на всем его протяжении.
Некоторые ученые характеризуют контроль как самостоятельный процесс. Например, Н.П. Ефимова считает, что контроль, в широком смысле, — это процесс, обеспечивающий функционирование объекта в соответствии с принятыми управленческими решениями, направленными на успешное достижение поставленных целей. Н.Д. Погосян определяет контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности.
Большинство же исследователей рассматривают контроль в качестве одной из функций управления, т.е. особого вида деятельности субъекта, имеющего целевую направленность, определенное содержание и способы осуществления. Например, В.Г. Афанасьев считает, что контроль — это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям — законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования . Выявляя отклонения и их причины, работники органов контроля определяют пути корректирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы.
Аналогичного мнения придерживаются С.О. Шохин и Л.И. Воронина. Они полагают, что контроль может быть охарактеризован как одна из функций управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел .
Различия определений контроля, которые иногда разнятся довольно существенно, позволяют говорить о том, что существуют различные виды контроля, каждый их которых характеризуется следующими элементами :
■ субъект контроля;
■ объект контроля;
■ предмет контроля;
■ цель контроля;
■ задачи контроля;
■ принципы контроля;
■ методы контроля;
■ процесс контроля.
В зависимости от этих элементов контроль делится на: экономический, хозяйственный, административный, технический (технологический, процедурный) и финансовый контроль .
Экономический контроль изучает факты потерь и нерационального использования ресурсов, незаконного расходования средств и условий, способствующих этим явлениям.
Хозяйственный контроль - система наблюдения и проверки хозяйственной деятельности, необходимая для решения поставленных задач и устранения негативных условий, препятствующих достижению целей.
Административный контроль состоит в обеспечении проведения операций в строгом соответствии с принятыми и закрепленными в законодательных нормативных актах правилами, только уполномоченными на то лицами, в соответствии с определенными руководством полномочиями и процедурами принятия решений по проведению операций.
Технический (технологический, процедурный) контроль обеспечивает соблюдение технологии производства продукции, работ и услуг, внутрипроизводственных операций в соответствии с требованиями технических условий, нормативов, лимитов и др.
Под финансовым контролем понимается наблюдение, определение или выявление фактически полученных финансовых показателей деятельности.
Многие современные исследователи финансового контроля рассматривают его, как способ обеспечения законности в финансовой деятельности, связанной с использованием денежных средств .
Другие же рассматривают финансовый контроль как достоверность данных, представленных в бухгалтерской отчетности хозяйствующих субъектов, что близко к понятию финансового контроля как формы регулирования определенных финансово-производственных отношений.
В международных стандартах финансовой отчетности контроль определяется, как «возможность управлять финансовой и хозяйственной политикой компании таким образом, чтобы получать выгоды от ее деятельности». Немецкий ученый Д. Хан считает, что «контроль предполагает определение и документирование фактических показателей (результатов реализации решений) и сравнение их с плановыми показателями для определения результатов деятельности».
Собирая в общее и целое, можно дать наиболее полное определение финансового контроля.
Финансовый контроль — это проверка специально уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками . Соответственно государственный финансовый контроль — это финансовый контроль, осуществляемый государственными органами или от имени государства в целях обеспечения единой государственной финансовой политики и финансовых интересов государства и его граждан.
Иными словами финансовый контроль - это контроль за законностью действий в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан.
Основной целью государственного финансового контроля является контроль за исполнением бюджета, поскольку последний представляет собой форму образования и расходования общественных средств для обеспечения деятельности органов власти по проведению в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, защите финансовых интересов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели, государство ставит перед собой следующие задачи:
проверка правильности формирования и исполнения бюджета и внебюджетных фондов;
проверка состояния, целевого и эффективного расходования финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления, законности и рациональности использования государственного и муниципального имущества;
проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отчетности;
контроль за соблюдением действующего законодательства в области налогообложения, валютной, таможенной и банковской деятельности ;
контроль за реализацией межбюджетных отношений;
выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней;
проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;
контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионам;
пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых льгот, государственных дотаций, субвенций, трансфертов и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионов;
выявление фактов расточительства и финансовых злоупотреблений, применение адекватных мер наказания к виновным лицам.
Как и любая экономическая система, финансовый контроль имеет свои принципы:
1) законность - осуществление финансового контроля регламентируется правовыми нормами, установленными на всей территории Р.Ф. и действующими в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими правовыми актами;
2) объективность - осуществление финансового контроля должно быть беспристрастным, не зависящим от внешних факторов;
3) независимость - осуществление контроля должно осуществляться субъектом, который не зависит полностью или частично от объекта контроля;
4) гласность - результаты контрольной деятельности должны быть доступны для средств массовой информации или иных заинтересованных пользователей информации.
К общепринятым функциям государственного и муниципального финансового контроля относятся:
■ контроль за источниками поступления бюджетных средств;
■ контроль за расходованием бюджетных ресурсов;
■ контроль за использованием государственной и муниципальной собственности, проведением ее приватизации, национализации;
■ контроль за использованием государственных и муниципальных внебюджетных фондов;
■ контроль за обращением средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и иных кредитных учреждениях;
■ контроль эффективности предоставления и законности использования льгот по налогообложению и полученных дотаций;
■ пресечение финансовых злоупотреблений.
Предварительный финансовый контроль - это контроль, осуществляемый до совершения финансовых операций. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности расходов для предотвращения неэффективного использования средств. Примером данной формы контроля может служить процесс составления бюджетов всех уровней на основе прогноза макроэкономический показателей экономического развития государства.
Текущий (оперативный) контроль — это финансовый контроль, осуществляемый в момент совершения финансовых операций. Он выявляет и предупреждает о возможных злоупотреблениях при получении и расходовании средств. Данная форма контроля способствует соблюдению финансовой дисциплины и своевременности осуществления расчетов.
Последующий контроль — осуществляется путем анализа отчетной финансовой и бухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов финансовой деятельности экономический субъектов, эффективности осуществления установленной финансовой стратегии.
Внешний финансовый контроль осуществляют специальные органы, созданные и действующие независимо от исполнительной власти .
Внутренний финансовый контроль осуществляют органы исполнительной власти, создаваемые самой исполнительной властью. К нему можно отнести и ведомственный контроль, проводимый контрольно-ревизионными отделами министерств и ведомств в подведомственных организациях и учреждениях с целью проверки расходования бюджетных средств, выделенных по подведомственному признаку бюджетной классификации, а также использования различных видов финансовой помощи из бюджета.
Таким образом, государственный финансовый контроль представляет собой один из видов государственного контроля и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе образования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти.
