Введение.
12 июня 1996 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», регулирующий отношения между субъектами научной и научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и научно-технической продукции. В соответствии с этим законом формируется научно-техническая политика государства, финансируется деятельность научных организаций, формируются целевые федеральные программы, направленные на поддержку фундаментальных исследований, инновационных разработок и проектов.
Для чего возникла необходимость создания новых, не предусмотренных выше указанным законом, механизмов финансирования научно-технической деятельности путем установления особых льгот для территорий наукоградов? Насколько эффективно используется финансовая помощь, выделенная из бюджетов всех уровней на целевое финансирование проектов, предлагаемых местными администрациями? На эти вопросы попытались ответить независимые эксперты, проанализировавшие программу развития города Дубна как наукограда РФ и механизмы ее реализации. Актуальность поставленной задачи трудно переоценить, поскольку до сих пор оценка наукоградской программы давалась преимущественно самими инициаторами и лоббистами идеи присвоения некоторым городам статуса наукограда РФ и связанных с ним льгот и привилегий.
Указом Президента РФ № 1472 от 20.12.01 г. городу Дубна присвоен статус наукограда РФ. Этим же указом утверждены приоритетные направления научно-технической и инновационной деятельности наукограда, а также Программа (основные направления) развития г.Дубны как наукограда РФ на 2001-2006 г.г.. В перечень приоритетных направлений вошли фундаментальные исследования в области физики элементарных частиц, разработка и производство ракетной и авиационной техники и другие направления, по которым г.Дубна развивалась и до выхода Указа Президента. К Указу прилагается «Программа (основные направления) развития г.Дубны как наукограда РФ на 2001-2006 годы». Документ начинается с Паспорта программы и кончается приложениями, в которых приведены Контрольные значения основных показателей программы до 2006 г.
На просьбу экспертов предоставить конкретный план мероприятий, предназначенных для финансирования в рамках Программы, администрация города в начале 2002 г. представила документ, озаглавленный «Основные направления реализации Программы развития г.Дубны Московской области как наукограда РФ на 2001-2006 гг., финансируемые в 2002 г.». В правом верхнем углу документа забита подпись «Согласовано: Министр промышленности и науки Московской области В.И.Козырев», но самой подписи нет. В дубненских СМИ этот документ опубликован не был. Из документов, поступивших в распоряжение экспертов после 20.01.03 г., стало ясно, почему «Основные направления» не были подписаны министром и не предавались гласности. Оказалось, что постановление правительства Московской области о реализации Программы (основных направлений) развития г.Дубны как наукограда РФ на 2001-2006 годы, состав наблюдательного совета Программы и положение о нем, и даже соглашение между правительством Московской области и администрацией г.Дубны о порядке выполнения мероприятий Программы были приняты и подписаны в конце 2002 г. (соглашение подписано 18.12.02 г.), т.е. после того, как уже были распределены и частично освоены (200 млн.руб.) наукоградские финансовые потоки.
В начале 2002г. в местной печати стали появляться сообщения об организации конкурсов на размещение заказов в рамках Программы «Наукоград «Дубна» (далее-Программа). В целом опубликованная в печати и добытая экспертами информация может служить основанием для предварительной экспертной оценки эффективности программы развития г.Дубна как наукограда РФ.
Краткое резюме (основные тезисы).
Разработка и принятие программных документов по наукограду «Дубна» проходили в условиях отсутствия прозрачности и доступа граждан к информации, фактически проигнорирован положительный опыт первого наукограда РФ г.Обнинска, в котором эти процессы проходили гласно и открыто с использованием новейших информационных технологий. Этот факт вызывает сомнения в искренности намерений и целей, декларируемых инициаторами присвоения городу Дубна статуса наукограда
В процессах планирования мероприятий, реализуемых в рамках Программы, определения приоритетов и выбора объектов для финансирования, подбора исполнителей фактически не участвовали граждане города и их объединения, научная общественность, специалисты, непосредственно работающие в сферах создания и продвижения инновационных проектов. Это обстоятельство не могло не отразиться на качестве и эффективности принятых решений.
Программа развития г.Дубны как наукограда РФ на 2001-2006 годы как по форме, так и по содержанию не отвечает стандартным требованиям к подобным документам. Нет четкого формулирования целей, задач, описания конкретных мероприятий. Отсутствует анализ текущего состояния экономики города, постановка проблем и обоснование путей их решения. Программа носит декларативный характер и не соответствует критериям оценки ее результатов.
При выборе проектов для финансирования администрация использовала затратный принцип. Некоторые мероприятия никак не связаны с «основными направлениями», утвержденными Программой, не отвечают интересам жителей города. Допускают возможность двойного финансирования как из наукоградских средств, так и средств местного бюджета, что затрудняет оценку эффективности произведенных затрат и инвестиций.
Организация и проведение конкурсов на заключение контрактов на исполнение наукоградских мероприятий в значительной степени носит формальный и предсказуемый характер, поскольку в них участвуют частные фирмы и организации, контролируемые самими организаторами конкурсов. Причем эти структуры уже были включены и число исполнителей проектов в плане мероприятий на 2002 г. еще до объявления конкурсов.
Выбор участников Программы, контролирующих и осваивающих наукоградские средства, дает повод для сомнений в том, что процесс расходования бюджетных средств, выделенных по наукоградской программе, будет прозрачным и контролируемым. Основные финансовые потоки по наукоградской программе проходят через коммерческие структуры, финансово-хозяйственная деятельность которых носит закрытый характер. Результаты аудиторских проверок этих организаций (если таковые были) неизвестны (никогда не публиковались).
В рамках Программы освоено 209,4 млн.руб., из которых 97,85 млн.руб. выделено из федерального бюджета, 18,64 млн.руб. – из областного бюджета и 92, 91 млн.руб. – составили расходы городского бюджета. С какой пользой для города и насколько эффективно были потрачены эти средства – из отчета руководителя Программы Раца А.А. не ясно. Для сравнения, данная сумма почти равна той, которую администрация города несколько лет добивалась от Всемирного банка в виде кредита на реконструкцию тепловых сетей города в расчете на 15 лет.
В Перечне мероприятий на 2002-2003г.г. в рамках Программы включено строительство железнодорожного вокзала и станции – 207 млн.руб., из которых 68 млн.руб. освоено в 2002г. Поскольку ж/д вокзал уже построен, причем без объявления конкурса и по явно завышенной стоимости, то на этом примере можно судить, как оформляется и контролируется освоение бюджетных средств, выделенных на наукоградскую программу.
Базовая научная организация города – Объединенный институт ядерных исследований (ОИЯИ), с именем которой связывают чаще всего г.Дубну как наукоград, в отчете дирекции Программы представлена лишь двумя из 38 позиций на общую сумму 13 млн.руб., из них 10 млн.руб. – бюджетный кредит (?!) на фундаментальные исследования (синтез сверхтяжелых элементов). В тоже время молодой гуманитарный университет, только еще планирующий заняться научной деятельностью, получил финансовую поддержку в рамках Программы в 2002г. по 5 позициям, не считая дочерних структур, на общую сумму 26 млн.руб., а общая сумма контрактов, переходящих в 2003г., составляет почти 100 млн.руб. ( на безвозвратной основе). Причем инновационная составляющая проектов, отданных на исполнение университету (а точнее фирмам, обосновавшимся на его территории), скорее присутствует лишь в названиях проектов, прикрывающих обычные работы по ремонту и переоборудованию помещений.
По всему видно, что реализация Программы шла по принципу «телега впереди лошади». Администрация города добивалась выделения средств из областного и федерального бюджетов, не имея утвержденной правовой базы. Руководство Программы распределяло выделенные ресурсы под «удобные» для освоения проекты. Затем задним числом средства оформлялись как субвенции из вышестоящих бюджетов. Среди отобранных для финансирования проектов предпочтение отдано тем, целевое расходование средств на которые очень трудно проверить. Самые капиталоемкие (затратные) проекты отданы структурам, контролируемым самим руководителем Программы.
Прямых или косвенных сведений, подтверждающих что «инновационная экономика» города дала 70 процентов роста доходов бюджета, экспертами не обнаружено. Прирост бюджетных доходов более чем в два раза дала единственная «новация» – это постановка на налоговый учет в наш город ГУП «МЖД» (налоги, собранные с доходов Московской железной дороги в центральных областях России, пришли в город Дубну, не имеющий ни одного транзитного ж\д пути). После ухода «МЖД» из города, о котором уже объявлено, рассчитывать на бездотационное развитие нашему муниципальному образованию не приходится. Впервые за много лет бюджет на 2003 г. утвержден с рекордным дефицитом – почти 100 млн.руб.
Дирекция Программы располагала финансовыми средствами, более чем достаточными для опубликования в местной печати и размещения в сети Интернет всей фактической информации о Программе, о всех мероприятиях, реализуемых в ее рамках, о конкурсах и их участниках и мн. другое по примеру г.Обнинска, получившего первым статус наукограда РФ. Однако ничего этого сделано не было, хотя средства истрачены.
Все этапы и методы реализации Программы, начиная с утверждения и кончая финансированием, по мнению экспертов-юристов, противоречат действующему законодательству РФ и правовым актам органов МСУ г.Дубны. В соответствии со ст.179 БК РФ федеральная целевая программа должна содержать: технико-экономическое обоснование, сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам и ряд других документов. Программа «Наукоград «Дубна» (в отличие от программы, разработанной в г.Обнинске) не имеет ни технико-экономического обоснования, ни распределения объемов и источников финансирования по годам, следовательно, она не может служить основанием для выделения субвенций из федерального и областного бюджетов. В нарушение ст.44,153 БК, ст.16 Устава города финансирование мероприятий в рамках Программы не утверждалось Советом депутатов и фактически выведено из-под контроля представительного органа МСУ.
В нарушение Указа Президента о присвоении г.Дубне статуса наукограда РФ, Постановления правительства об утверждении критериев присвоения статуса наукограда федеральные и областные власти выделили г.Дубне субвенции, не имея технико-экономического обоснования, плана муниципального социально-экономического развития г.Дубны, перечня проектов, на которые выделяется целевая финансовая помощь, норматиной правовой базы и др. Указанные обстоятельства свидетельствуют о слабости государственной власти и ее неспособности противостоять давлению лоббистов, добивающихся необоснованных льгот и привилегий.
Анализ опыта развития г.Дубны как наукограда дает представление о том, как в целом позитивная идея поддержки инновационной научно-технической деятельности может быть использована в корпоративных интересах местной бюрократии. Свободное и бесконтрольное распоряжение бюджетными средствами, выделенными на поддержку науки и высоких технологий, дало возможность чиновникам пустить их в коммерческий оборот с целью извлечения собственной выгоды, включая прямые или косвенные коррупционные доходы.
Информационные, материальные и кадровые
ресурсы на этапе разработки наукоградской программы.
В бюджетных расходах города на 2001 г. расходы на информационное обеспечение городской администрации, включая содержание информационно-статистического центра, составили 2,2 млн.руб., за 9 мес. 2002 г. - 1,2 млн.руб. Однако программные материалы по развитию города Дубна как наукограда опубликованы не были. Второй год не публикуются даже статистические отчеты о социально-экономическом положении города. Практически никаких затрат не требовалось для размещения указанных материалов на официальном сайте в Интернет, как это было сделано в г.Обнинске. Вместо информации о самой Программе «Наукоград «Дубна» газеты, телевидение, радио, Интернет-сайт г.Дубны регулярно информировали граждан о процессе продвижения Программы в коридорах власти и усилиях, предпринимаемых президентом союза наукоградов РФ А.В.Долголаптевым для получения льгот и финансовой поддержки из федерального и областного бюджетов. В результате у населения сложилось мнение, что главное в наукоградской концепции – это добиться у государства новых дотаций, а куда их потратить – это уже не столь важно (естественно, на нужды города).
Общий информационный фон, созданный лоббистами Программы в местных и центральных СМИ, характеризуется высоким уровнем «инновационного» пафоса и положительной эмоциональной окраски всего, что связано с наукоградской идеей («инновационное мышление», «инновационный человек», «инновационная экономика», «высокий интеллектуальный потенциал»…). Журналистам удалось внушить мысль о том, что о наукоградах можно писать либо хорошо, либо ничего. Деятельность А.В.Долголаптева преподносится как усилия государственника, ратующего за российскую науку и государственную поддержку «инновационной экономики». Мешают и создают препятствия некоторые чиновники федеральных ведомств (антигосударственники) и недальновидные академики РАН. Конкретные доводы оппонентов наукоградской идеи А.В.Долголаптевым не приводятся. Критикует «антигосударственников» и глава города Прох В.Э.: «В условиях сегодняшней России обеспечить системную поддержку (прежде всего – финансовую) инновационной сфере способно лишь государство. А оно продолжает по-советски выступать в роли вахтера, не пропускающего наукограды к заветному статусу и всем открывающимся вместе с ним возможностям» («ПМ» от 26.04.02 г.). Редкие критические материалы и вопросы по поводу наукоградских проблем, преодолевшие «внутреннего цензора» редакций газет, как правило, остаются безответными (например, материал пресс-службы Клуба избирателей г.Дубны «Просто о сложном», с большим трудом опубликованный в газете «Площадь Мира» от 19.02.02г.).
Начиная с апреля 2002 г. в газете «Площадь Мира» начали появляться материалы информационного характера, причем сначала было опубликовано Извещение о проведении конкурсов по размещению государственных заказов на поставку продукции, выполнение работ и оказании услуг в целях реализации Программы развития Дубны как наукограда РФ» (газета «Площадь Мира» от 19.04.02 г.), а затем спустя месяц «Временное положение о порядке проведения конкурсов в рамках Программы развития г.Дубны как наукограда РФ» («ПМ» от 17.05.02 г.).
Работа над наукоградской программой началась в феврале 2000 г. Ее разработка была поручена научно-консалтинговой корпорации «Метасинтез» (ген.директор Никитина Н.К.). Фирма была настроена дать толчок реализации конкретных инновационных проектов и запустить Программу до присвоения городу статуса наукограда (см. газета «Встреча» от 05.05.2002 г.) Однако по несообщенным причинам АНО «Метасинтез» была отстранена от завершения работы над Программой, а сама Программа в короткие сроки переработана группой под руководством А.А.Раца (см. газета «ПМ» от 10.07.01 г.). Состав и профессиональная подготовка участников группы разработчиков неизвестны. Если это были штатные специалисты администрации города (отдел инвестиционной и налоговой политики и др.), то непонятно, чьи услуги оплачивались из бюджета 2001 г. (230 тыс.руб.).
Начиная с 2000 года в бюджете города предусматривались средства на разработку Программы наукограда. В 2000 г. израсходовано 316 тыс.руб., в 2001 г. – 230 тыс.руб.
Заключение:
1 Разработка и принятие программных документов по наукограду «Дубна» проходили в условиях отсутствия прозрачности и доступа граждан к информации, фактически проигнорирован положительный опыт первого наукограда РФ г.Обнинска, в котором эти процессы проходили гласно и открыто с использованием новейших информационных технологий. Этот факт вызывает сомнения в искренности намерений и целей, декларируемых инициаторами присвоения городу Дубна статуса наукограда
2. В процессах планирования мероприятий, реализуемых в рамках Программы, определения приоритетов и выбора объектов для финансирования, подбора исполнителей фактически не участвовали граждане города и их объединения, научное сообщество, специалисты, непосредственно работающие в сферах создания и продвижения инновационных проектов. Это обстоятельство не могло не отразиться на качестве и эффективности принятых решений.
3. Судя по опубликованным многочисленным интервью разработчиков и инициаторов Программы, нацеленность специалистов АНО «Метасинтез» на реализацию эффективных инновационных проектов уступила место стремлению администрации города, прежде всего, добиться выделения государственных средств и налоговых льгот, а уже потом думать, на что их потратить.
4. За два года администрация израсходовала на разработку программы наукограда 546 тыс.руб. Вызывает сомнения необходимость и обоснованность подобных расходов. К тому же не был представлен отчет о расходовании столь значительной суммы.
Анализ основных положений Программы «Наукоград «Дубна».
Программа состоит из паспорта и разделов, посвященных проблематике, целям, мероприятиям и ожидаемым результатам. В паспорте указано, что государственным заказчиком программы является Правительство Московской области. Оно же совместно с администрацией г.Дубны является и основным разработчиком программы.
Указаны основные цели программы: достижение устойчивого бездотационного социально-экономического развития г.Дубны, обеспечение мирового лидерства в фундаментальных научных исследованиях и создании новых образцов ракетной техники, создание новых технологий, подготовка высококвалифицированных специалистов по приоритетным научно-техническим направлениям.
Приводится перечень основных мероприятий программы: завершение реструктуризации научно-производственного комплекса, развитие инфраструктуры инновационной деятельности, реализация инновационных проектов, создание благоприятных условий для привлечения инвестиций и развития научно-производственных организаций и др.
Источники финансирования: Федеральный бюджет, бюджет Московской области, бюджет г.Дубны, внебюджетные источники.
Ожидаемые конечные результаты реализации программы: достижение устойчивого социально-экономического развития г.Дубны; сохранение мирового уровня проводимых фундаментальных исследований, внедрение в производство новых разработок и технологий; создание и развитие эффективной инновационной среды, создание устойчивой налогооблагаемой базы роста бюджетных доходов всех уровней, повышение уровня и качества жизни жителей города, обеспечение подготовки высококвалифицированных специалистов по приоритетным научно-техническим направлениям.
Исполнитель основных мероприятий программы – администрация г.Дубны, организации г.Дубны.
Система организации контроля за исполнением программы предусматривает лишь предоставление отчетов об использовании средств, выделяемых из федерального бюджета в Министерство финансов РФ.
Комментарий к паспорту.
Уже в Паспорте программы заложены очевидные противоречия.
1) На первом месте стоит цель: бездотационное развитие города, которое предлагается достигнуть путем все тех же дотаций из выше стоящих бюджетов (которые на этот раз предусмотрены в виде субвенций, что не меняет сути).
2) Остальные цели программы могут ставиться перед научными и производственными коллективами города и решаться с помощью определенных законодательством механизмов частного и бюджетного финансирования (например, через инновационные центры и венчурные фонды). Как будет достигать этой цели администрация города, указанная в паспорте как основной исполнитель мероприятий программы, не ясно.
3) В перечне основных мероприятий программы указан скорее перечень задач и направлений, но не конкретных мероприятий.
4) В паспорте отсутствует главный элемент любой программы: постановка проблемы (в связи с чем возникла необходимость принятия программы?).
5) Ожидаемые конечные результаты реализации программы приведены в виде обобщенных и неконкретных формулировок, с той степенью логичности, которая дает возможность доказать в любой момент, что Программа выполнена и ее результаты достигнуты (разве в настоящий период город развивается неустойчиво, не внедряет новые разработки, не обеспечивает подготовку высококвалифицированных специалистов, не повышается уровень и качество жизни его жителей?).
Комментарий по содержанию Программы.
В тексте самой Программы присутствует раздел: «Характеристика проблемы». В нем в пяти абзацах приводится краткая история накопления опыта взаимодействия администрации г.Дубны, руководителей организаций, правительства Московской области и Федеральных органов исполнительной власти. В двух абзацах дается перечень проблем: «остаются нерешенными проблемы финансирования фундаментальных исследований, некоторые федеральные государственные предприятия находятся в неустойчивом финансовом положении», обостряется проблема кадров в ведущих организациях научно-производственного комплекса. В заключительном абзаце утверждается: «Попытки решения этих проблем предприятиями самостоятельно либо при поддержке города и области не дают желаемых результатов. Масштабы, стоимость и комплексность проблем требуют системного подхода к их решению, консолидации финансовых, научно-производственных, материальных, кадровых и других ресурсов».
Описание проблемы является важнейшим разделом любого проекта. В данном случае из столь краткого и неконкретного описания проблем совершенно не просматриваются пути их решения. Например, не ясно, почему усилия предприятий, города и даже области не дают желаемых результатов. Во-первых, далеко не все предприятия города находятся «в неустойчивом финансовом положении». Во-вторых, проблемы могут создавать неэффективные менеджеры и управленцы. Консолидируя в их руках финансовые ресурсы, «устойчивого бездотационного» развития города можно и не достигнуть. Другими словами, в разделе отсутствует анализ состояния городской экономики и обоснование необходимости получения городом дополнительных финансовых вливаний из вышестоящих бюджетов и дополнительных льгот (которыми город всегда пользовался). «Масштабность и стоимость проблем» ничем не подтверждена.
Отсутствует технико-экономическое обоснование Программы. Не указаны даже суммы, необходимые для ее реализации.
Все остальные разделы Программы носят предельно общий описательный характер. Причем описание мероприятий подменяется описанием общих задач и направлений деятельности. В некоторых из них можно лишь угадывать, куда планируется направить наукоградские субвенции, например: «В рамках подпрограммы планируется развитие инновационной инфраструктуры, состоящей из научно-технологического парка, центра экономико-правовых услуг, лизинговых компаний, центра деловой информации, центра проектного финансирования, торгово-промышленной палаты города, инновационных предприятий». В обозначенных составных частях «инновационной инфраструктуры» содержатся наименования хорошо известных в городе организаций, тесно сотрудничающих с городской администрацией (ЗАО «Технопарк «Дубна», ООО «Центр «ЭПУС», ООО «Центр проектного финансирования», ОАО Агентство деловой информации «Подмосковье» и др.) Все они находятся под влиянием либо прямым руководством бывшего вице-мэра г.Дубны А.А.Раца.
В главном разделе «Подпрограмма «Развитие научно-производственной и инновационной деятельности» кроме выше упомянутых мероприятий приведены три конкретные цифры: предусмотрена реализация 60 инновационных проектов (перечень проектов не приводится), выполнение инновационных проектов обеспечит рост общего объема продукции (работ, услуг) организаций города более, чем в два раза, на 21 процент вырастет доля наукоемкой продукции в общем объеме продукции (работ, услуг).
Поверить в реальность выполнения этих задач можно было бы, если бы в Программе были указаны предпосылки. Т.е. ранее администрацией были внедрены хотя бы несколько инновационных проектов, которые привели к росту общего объема продукции хотя бы на несколько процентов. Но таких примеров нет. Наоборот, как уже было отмечено в разделе «Описание проблемы», усилия администрации не дают желаемых результатов. Попытки АНО «Метасинтез» запустить хотя бы один инновационный проект до получения городом статуса наукограда, очевидно, не получили поддержки со стороны городской администрации (см. газету «Встреча» от 5.05.2000 г.).
Между тем, администрация города еще 5 лет назад имела возможность реализовать инновационный проект по монтажу асфальтового завода, оборудование которого было закуплено в Германии за счет средств областного бюджета в рассрочку на крайне выгодных условиях. Однако импортное оборудование завода пропылилось на складе несколько лет и было продано на бартерной основе ниже своей себестоимости. Результат этой «новации» - огромные расходы на ремонт дорог, которые город несет ежегодно, используя привозной асфальт. Парадокс заключается в том, что очевидная бесхозяйственность компенсируется наукоградскими субвенциями, израсходованными на асфальтирование городских улиц и дорог.
В последнем 11-м пункте Программы описан механизм оценки результатов выполнения Программы. Контрольные значения основных показателей программы сведены в таблицу приложения №1, это – доходы местного бюджета на душу населения по годам, численность населения, средняя заработная плата, розничный товарооборот, обеспеченность жильем и др. показатели социально-экономического развития города. Отдельно выделены «Показатели развития научно-производственной деятельности»: общий объем выполненных работ, доля приоритетных направлений в общем объеме выполняемых работ (услуг), доля наукоемкой продукции и т.п. «Основными критериями оценки эффективности выполнения программы являются размер налогов, поступивших в бюджеты (приложение №2), и сокращение дефицита бюджета города (приложение № 3)».
Комментарий к показателям.
Выборочный анализ показателей дает противоречивый результат.
1) Совсем не факт, что эти показатели будут достигнуты в результате внедрения инновационных проектов и других мероприятий, предусмотренных Программой.
2) Многие показатели трудно определяемы и еще более трудно контролируемы (например, доля наукоемкой продукции).
3) Динамика налоговых поступлений по г.Дубне по годам 2001-2006 гг. уже не соответствует реалиям жизни. Так в 2002 г. налоговых поступлений будет больше, а в 2003 г. – меньше, чем указано в приложении № 2.
4) Планируемые необходимые расходы (приложение № 3) на 2003 год составляют 493,8 млн.руб. А по заявлению главы города сумма бюджетных заявок по городу на 2003 год уже составила 1 млрд.80 млн.руб., так что реальный дефицит бюджета даже с учетом наукоградских средств составит не 3,7%, а все 100%.
Заключение.
1. Программа развития г.Дубны как наукограда РФ на 2001-2006 годы как по форме, так и по содержанию не отвечает стандартным требованиям к подобным документам. Нет четкого формулирования целей, задач, описания конкретных мероприятий. Отсутствует анализ текущего состояния экономики города, постановка проблем и обоснование путей их решения. Программа носит декларативный характер.
2. Выбранные критерии оценки результатов реализации программы слабо связаны с направлениями и задачами, сформулированными в Программе, и не соответствуют фактическим данным.
3. Реально данный документ может служить лишь в качестве вводной части к долгосрочной программе социально-экономического развития муниципального образования, на основании которой составляются планы финансирования конкретных мероприятий в соответствии с процедурами, предусмотренными Бюджетным Кодексом РФ.
4. Совершенно не понятна нацеленность Программы на повышение налоговых поступлений. Почему налоговое время должны нести наука и научно-производственный комплекс? Реальна ли такая задача? Какая тогда роль отводится торговле, строительству и другим доходным отраслям рыночной экономики? Почему не ставится задача увеличения доходов от использования муниципальной собственности, дивидендов от участия муниципалитета в акционерных капиталах (доходов от уже вложенных городских инвестиций) и других неналоговых доходов?
5. Многое зависит от качества управления городским хозяйством, наличия полноценной нормативно-правовой базы и др. инструментов муниципального развития. О них в Программе не упоминается ни словом.
6. В Программе отсутствует технико-экономическое обоснование, совершенно не прописан механизм финансирования инновационных проектов из бюджетных средств. Кто конкретно и на каких условиях будет получать субвенции? Кому будут принадлежать права собственности на объекты, созданные на федеральные средства предприятиями муниципальной и частной формы собственности?
Анализ путей и механизмов реализации Программы.
В соответствии с Программой администрацией составлен план на 2002 год, озаглавленный «Основные направления реализации Программы развития г.Дубны Московской области как наукограда РФ на 2001-2006 гг., финансируемые в 2002 г.». В нем, наряду с указанием конкретных объектов для капитальных вложений, перечислены направления финансирования, требующие расшифровки. Всего записано 15 пунктов на общую сумму 171,5 млн.руб., причем 167,5 млн.руб. предполагается получить из федерального бюджета.
Если верить этому плану, почти все мероприятия обеспечены проектно-сметной документацией либо сметным расчетом. На их выполнение имеются проекты договоров с исполнителями. Кто и на основании каких критериев выбирал объекты для финансирования в 2002 г. – из плана не видно. Однако эти критерии легко просматриваются. В освоении наукоградских денег участвуют, в основном, фирмы и организации, так или иначе связанные с разработчиком и руководителем программы А.А.Рацем: ООО «Инвестиционный департамент. Служба заказчика», ЗАО «Научно-технологический парк «Дубна», Университет «Дубна» и др. Для оценки эффективности мероприятий, заложенных в годовую программу, возьмем, к примеру, такую позицию как «Благоустройство территории Государственного Университета «Дубна» (проректор по финансовым вопросам А.А.Рац).
Получатель бюджетных средств: МУП «Дирекция программы развития наукограда Дубна» (и.о.директора А.А.Рац).
Основание платежа: Проект договора с госуниверситетом «Дубна».
Наличие утвержденной проектно-сметной документации: проектно-сметная документация.
Сметная стоимость работ: 11,3 млн.руб.
Ожидаемый срок ввода в эксплуатацию: 3-й квартал 2003 г.
Результаты: обеспечение возможности перемещения транспорта и пешеходов к Университету и по его территории. Озеленение территории университета.
Источник финансирования: Федеральный бюджет.
Плановое освоение на 2002 год – 6,3 млн.руб.
Комментарий:
1) В связи с чем возникла необходимость финансирования благоустройства территории университета из федерального бюджета, если учесть, что на содержание университета ежегодно выделяются десятки миллионов рублей из областного и местного бюджетов? В 2002 г. дополнительно выделена еще и субвенция почти на 10 млн.руб.
2) Учитывая финансовую непрозрачность университета (бюджетные расходы выделяются одной строкой без расшифровки) можно предположить о возможности двойного и даже тройного списания бюджетных расходов на одни и те же цели. «Благоустройство территории» как нельзя лучше подходит под эти цели.
3) Усиливает эту вероятность полная подконтрольность всех финансовых операций одному заинтересованному лицу - Рацу А.А. В данном случае управляемая им структура является получателем бюджетных средств, другая руководимая им организация – исполнителем, осваивающим эти средства.
4) В плане мероприятий нет даже упоминания о конкурсных процедурах отбора проектов и исполнителей.
В апреле 2002 г. в печати появляется первая официальная информация, дающая представление, на какие конкретно цели планируется расходовать наукоградские средства. 19 апреля 2002 г. в газете «Площадь Мира» опубликовано «Извещение о проведении конкурсов по размещению государственных заказов на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг в целях реализации Программы развития Дубны как наукограда РФ». В перечень проектов, на реализацию которых объявлены конкурсы, не вошли выше названное благоустройство территории университета, капитальный ремонт городских дорог и восстановление речного причала на р.Дубне (3,3 млн.руб.). Зато попали новые объекты, не включенные в план: «Поставка оборудования для модульного растворобетонного узла» - 3,9 млн.руб, «Оснащение помещений муниципального выставочного центра» – 0,9 млн.руб., «Поставка оборудования (маневрового тепловоза) для муниципальной железной дороги» – 4,5 млн.руб., «Поставка башенного крана со стрелой 25-30 метров» – 1,5 млн.руб. Примечательно, что заявки на участие в конкурсах предлагается направлять не в администрацию г.Дубны, а по адресу ул.Университетская, д.19, к.407, по которому прописаны фирмы, возглавляемые либо учрежденные Рацем А.А.
17 мая 2002 г. в газете «Площадь Мира» появляется Распоряжение главы города от 11.04.02 г. №Р-410 «О проведении конкурсов при выполнении мероприятий Программы развития г.Дубны как наукограда РФ за второй квартал 2002 г.». Данным распоряжением предписывается провести конкурсы по списку согласно Приложению №1 (сам список не приводится), поручается организация конкурсов ООО «Центр проектного финансирования» (директор Рац А.А.) и утверждается состав конкурсной комиссии во главе с Прохом В.Э., главой города. Комиссии по проведению конкурсов предписывается руководствоваться «Временным положением о порядке проведения конкурсов…», утвержденным Постановлением главы города от 11.04.02 г. № П-410 (по странному стечению обстоятельств номер Постановления совпал с номером выше названного распоряжения). Само Временное положение публикуется в том же номере газеты.
В связи с появлением этих документов у депутатов городского Совета возникли недоуменные вопросы. Дело в том, что еще 04.10.01 г. решением Совета депутатов было утверждено «Положение о порядке проведения конкурсов на размещение муниципального заказа г.Дубны на закупки и поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд г.Дубны», а 14.11.01 г. Совет депутатов утвердил состав комиссии по размещению муниципального заказа во главе с заместителем главы города по экономике Бобровым В.Н. Издание правовых актов главой города по тем вопросам, которые уже отрегулированы правовыми актами города, причем один из них является нормативным, представляется неправомерным. Можно предположить, что главу города не устраивало в составе конкурсной комиссии, утвержденной Советом депутатов, отсутствие Раца А.А. и присутствие двух независимых депутатов Николаева В.П. и Стефановой О.И., обладающих к тому же достаточными профессиональными знаниями и опытом инвестиционной и инновационной деятельности.
28.06.02 г. в газете «Площадь Мира» появляется предельно краткая информация о результатах проведения конкурсов на право заключения контрактов в рамках наукоградской программы: содержание контрактов и наименование победителей конкурса. Из 9 контрактов 5 достались структурам Раца А.А., причем тем же, которые еще в начале года были намечены по плану на 2002 г. Хотя суммы не указаны, но по ранее опубликованной информации на проекты, доставшиеся Рацу А.А. по конкурсу, приходится не менее 70% всех выделенных средств (более 50 мн.руб.).
16 августа 2002 г. в газете «Площадь Мира» публикуется извещение о проведении наукоградских конкурсов во втором полугодии. Ни один из пяти предлагаемых проектов не фигурировал в Плане наукоградских мероприятий на 2002 год. На конкурс предлагается оборудование муниципальной телестудии, оснащение кабинета плазмофореза и др. Самый капиталоемкий проект: «Разработка ТЭО создания грузового речного порта на базе речного причала» – 3 млн.руб. Ранее эта сумма предназначалась на восстановление и приобретение оборудования существующего речного причала. Для сравнения: на разработку ТЭО такого грандиозного проекта как мост через р.Волгу потребовалось 400 тыс.руб. Можно предположить, что реально затратив на ТЭО порта 300 тыс., остальные 2,7 млн.руб. вернутся в качестве «отката» (термин коррупционной экономики) заказчикам проекта. Такая схема легко просматривается и в других проектах, поскольку их выбор и цена определяется заказчиком наукоградской программы, на конкурс выставляется лишь право заключения контракта по уже определенному проекту с заранее установленной ценой.
30 августа 2002 г. в газете «Площадь Мира» публикуется «Извещение о проведении конкурса на выполнение комплекса работ по управлению реализацией мероприятий программы (основных направлений) развития г.Дубны как наукограда РФ». Таким образом, администрация города решила снять с себя обязанности исполнителя наукоградской Программы, как это записано в паспорте Программы. Выиграло конкурс только что созданное муниципальное унитарное предприятие «Дирекция развития наукограда «Дубна» во главе с и.о.директора Рацем А.А. Какими критериями руководствовалась конкурсная комиссия при определении победителя конкурса? Требования к участникам конкурса изложены в самом извещении.
Комментарий.
Элементарный анализ ситуации позволяет сделать вывод о несоблюдении как формальной, так и содержательной стороны требований Программы инициаторами данного решения, а именно:
1) Передача функции по исполнению Программы другому юридическому лицу не предусмотрена утвержденными документами. Если такое решение все-таки принято, то распоряжаться бюджетными средствами может бюджетное учреждение, но не предприятие.
2) Конкурс объявлен после того, как уже прошло финансирование большей части мероприятий, запланированных на 2002 г.
3) Победитель конкурса – только что созданная компания – не мог удовлетворять ни одному критерию, установленному условиями конкурса (необходимые ресурсы, положительная репутация, опыт работы и др.).
В этом же номере газеты помещено «Извещение о проведении конкурса инновационных проектов», который, как указано в извещении, проводится в соответствии с «Временным положением о конкурсе инновационных проектов», утвержденным распоряжением главы города Дубны от 16.08.02 г. Само «Временное положение» было опубликовано лишь 6.12.02 г., т.е. спустя два месяца после того, как закончился срок принятия заявок на участие в данном конкурсе (7.10.02 г.).
Любопытно, что уже спустя неделю после объявления конкурса на право быть управляющей компанией очередной конкурс на заключение контракта в рамках наукоградской программы был объявлен от лица МУП «Дирекция развития наукограда Дубна», названного в Извещении организатором конкурсов (газета «Площадь Мира» от 6.09.02 г.).
4 октября 2002 г. в газете «Площадь Мира» вышел материал под заголовком «Депутаты спрашивают администрацию», из которого видно, что депутаты городского Совета, наконец, обратили внимание на противоречия и нарушения, допущенные администрацией города при реализации наукоградской программы. Из дискуссии, возникшей на заседании Совета депутатов 26 сентября 2002 г., можно сделать следующие выводы:
1) Три программы: наукоградская, социально-экономического развития и генплан не увязаны между собой.
2) Наукоградская программа не утверждалась и не обсуждается горсоветом, хотя средства программы проходят через городской бюджет.
3) Некоторые мероприятия Программы, такие, например, как создание грузового порта на р.Дубне, противоречат интересам населения, не продуманы и не просчитаны.
4) Позиция администрации в корне расходится с позицией депутатов горсовета, о чем свидетельствует заявление заместителя главы города Боброва В.Н.: «Обсуждать и принимать наукоградскую программу горсовет не будет».
В газете «Встреча» от 14.10.02 г. появляется извещение о проведении конкурсов на выполнение комплекса работ по благоустройству территории озера в р-не Большая Волга (10 млн.руб.) и выполнение работ по созданию системы дистанционного образования в университете «Дубна» (0,5 млн.руб.). Ни одно из этих мероприятий в планах по реализации наукоградской программы не значилось. Обращает на себя внимание размер суммы, в которую оценены, в основном земляные работы вокруг озера. Для сравнения: 10 млн.руб. – это предел суммы на капитальный ремонт всего жилищного фонда города, на которую может рассчитывать ЖКХ при самых благоприятных финансовых условиях. Извещение опубликовано как «Информация дирекции развития наукограда Дубна». Адрес для подачи заявок: ул.Университетская, д.19, к.407. Эта публикация окончательно подтверждает тот факт, что:
1) МУП «Дирекция развития наукограда Дубна» окончательно вступила в права управляющей компанией еще до подтверждения итогов конкурса, объявленного на 15.10.02.
2) Организационно новая структура создана на базе ООО «Центр проектного финансирования» (ЦПФ), возглавляет ее тот же самый руководитель – Рац А.А. и офис ее находится в том же самом помещении, где и «прописан» ЦПФ.
Заключение.
1. Ни в самой Программе, ни в последующих документах нет описания процедур отбора объектов для финансирования в рамках наукоградской программы. На практике разработчики Программы сами отбирают проекты и объекты для включения в план мероприятий на текущий год, сами устанавливают объемы финансирования и стоимость проектов и сами решают, когда и в какой форме должен проводиться конкурсный отбор исполнителей.
2. Решения о включении того или иного объекта в план финансирования в текущем году, по всему видно, принимались буквально «с колес». Не все мероприятия, включенные в первоначальный план на 2002 г., были выставлены на конкурс. В тоже время появились новые объекты, о которых ранее даже не упоминалось. Фактически наукоградские средства распределены не по утвержденному плану и даже не по решению администрации, а по усмотрению дирекции программы. При этом легко просматриваются субъективные предпочтения и экономические интересы и.о.директора МУП «Дирекция программы «Наукоград «Дубна» Раца А.А.
3. При выборе проектов для финансирования используется затратный принцип. Некоторые мероприятия никак не связаны с «основными направлениями», утвержденными Программой. Допускают возможность двойного финансирования как из наукоградских средств, так и средств местного бюджета, что затрудняет оценку эффективности произведенных затрат и инвестиций.
4. Организация и проведение конкурсов на заключение контрактов на исполнение наукоградских мероприятий в значительной степени носит формальный и предсказуемый характер, поскольку в них участвуют частные фирмы, контролируемые самими организаторами конкурсов. Причем эти фирмы уже были включены и число исполнителей проектов в плане мероприятий на 2002 г. еще до объявления конкурсов.
5. На профанацию конкурсных процедур администрация города пошла целенаправленно, поскольку ею были полностью проигнорированы все ранее установленные процедуры организации муниципальных заказов, утвержденные нормативно-правовыми актами города. Более того, в нарушение положений, утвержденных Указом Президента РФ, администрация города фактически сняла с себя обязанность и ответственность по исполнению наукоградской программы и переложила их на новоиспеченную структуру, подконтрольную узкому кругу экономически заинтересованных лиц.
Оценка финансовой прозрачности исполнения Программы.
21 ноября 2002 г. на заседании Совета депутатов был утвержден отчет об исполнении бюджета г.Дубны за 9 мес. 2002 г. В расходах городского бюджета впервые были расписаны средства, запланированные и израсходованные на мероприятия по наукоградской программе. Ниже приводится перечень расходов, сведенных в отдельную таблицу.
Есть вопросы?
Вложение: 3731266_Prezentaciya_konferenczalov.pdf
PUTI обратиться по имени
России со стороны испанских инвестфондов могут грозить иски до $10 млрд. Четверг, 16 Апреля 2009 г. 23:42 (ссылка)
