Новое законодательство о проектной документации в строительстве.
Автор: Старший юрист Юридической компании «ЭНСО» Гончаренко А. В.
http://www.ensocompany.ru/
В настоящее время законодательство, регламентирующее градостроительную деятельность, является одной из тех областей отечественного законодательства, которые еще не приобрели окончательной формы и безусловно подлежат дальнейшему развитию и совершенствованию.
Последними нововведениями 2008 года в данной сфере стали нормативные акты, регламентирующие отношения по подготовке проектной документации на объекты капитального строительства, а именно:
- Постановление Правительства Российской Федерации «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» от 16.02.2008 № 87[1] (далее - рассматриваемое Постановление Правительства РФ);
- Приказ Министерства регионального развития РФ «О порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства» от 01.04.2008 № 36[2] (далее - рассматриваемый Приказ Минрегиона России).
Указанные нормативные акты имеют существенное значение, поскольку посредством формализации порядка подготовки и принятия проектной документации на объекты капитального строительства создают условия для обеспечения безопасности возводимых (реконструируемых, ремонтируемых) объектов.
Ниже каждый из указанных нормативных актов будет рассмотрен отдельно и более подробно.
Постановление Правительства РФ «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»
Рассматриваемое Постановление Правительства РФ принято на основании Градостроительного кодекса РФ в соответствии со ст. 48 и является одним из основных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере проектирования объектов капитального строительства.
Основное значение при этом, безусловно, имеет утвержденное рассматриваемым Постановлением правительства РФ Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (далее - Положение), которое будет подробнее рассмотрено ниже. Однако на этом значение рассматриваемого Постановления Правительства РФ не ограничивается и включает в себя:
1. Рассматриваемое Постановление Правительства РФ содержит порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств и служб) по дальнейшему совершенствованию законодательства в регулируемой рассматриваемым Постановлением Правительства РФ сфере, предусматривая конкретные действия компетентных органов государственной власти и сроки их осуществления (п. 2-5 рассматриваемого Постановления Правительства РФ).
2. Рассматриваемое Постановление Правительства РФ содержит нормы, вносящие изменения в иные нормативные акты - Постановления Правительства РФ (п. 7 рассматриваемого Постановления Правительства РФ). На данном моменте следует остановиться подробнее.
Согласно пп. «а» п. 7 рассматриваемого Постановления Правительства РФ изменения внесены в абзац 1 п. 13 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 « О государственном строительном надзоре в Российской Федерации».
Содержание указанного изменения заключается в том, что расширен установленный в указанном Положении перечень требований, которым должны соответствовать работы, выполняемые при строительстве (капитальном ремонте) объектов капитального строительства. Указанный перечень был дополнен требованием о соответствии данного вида работ не только проектной, но также и рабочей документации. Понятие рабочей документации раскрывается в п. 4 Положения, из содержания которого можно заключить, что под рабочей документацией понимается совокупность документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификаций оборудования и изделий, разрабатываемых непосредственно в процессе строительства (реконструкции, капитального ремонта) объекта капитального строительства в целях реализации архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на данный объект. Представляется открытым вопрос, насколько такая рабочая документация, носящая вспомогательный, вторичный характер, не имеющая установленной формы и порядка утверждения, должна связывать застройщика. Согласно буквальному прочтению нормы абзаца 1 п. 13 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ в новой редакции рабочая документация по своей обязывающей силе приравнена к проектной документации.
Согласно пп. «б» п. 7 рассматриваемого Постановления Правительства РФ изменения внесены в Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», а именно пп. «ж» п. 2 указанного Постановления изложен в новой редакции.
Отмененная редакция указанной нормы содержала указание на порядок определения состава и требований к содержанию разделов проектной документации до вступления в силу соответствующего акта, т.е. рассматриваемого Постановления Правительства РФ, согласно нормативным техническим требованиям (далее - НТТ) на ее разработку. Норма в новой редакции устанавливает применение соответствующих НТТ к проектной документации, разработка которой начата до вступления в силу рассматриваемого Постановления Правительства РФ. К проектной документации, разработка которой начата позже, соответственно, применяется утвержденное рассматриваемым Постановлением Правительства РФ Положение.
Подобная привязка к моменту начала разработки проектной документации представляется крайне некорректной. Действительно, что считать моментом начала разработки: момент заключения заказчиком договора с проектной организацией? момент начала выполнения работ проектной организацией согласно договору? Момент фактического начала выполнения работ проектной организацией? Кроме того, в условиях современного российского общества возможно злоупотребление заказчиком по договоренности с проектной организацией и «корректировка» даты начала разработки проектной документации «задним числом». Также не вполне очевидно, какую дату будут готовы принять за начало разработки проектной документации органы государственной власти при осуществлении своих полномочий: представляется, что каждый конкретный орган - свою. Вместо привязки к столь неконкретному моменту, как начало разработки проектной документации, законодатель вполне мог бы сделать привязку к более определенному моменту, например к моменту передачи проектной документации на государственную экспертизу.
Положение о составе разделов проектной документации
и требованиях к их содержанию.
Положение является основным нововведением в законодательстве о проектной документации в строительстве. Полностью в действие Положение вступает с 1 июля 2008 года. Предметом регулирования Положения являются отношения по подготовке проектной документации при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте капитальных объектов в части установления требований к содержанию такой документации.
Основными моментами Положения являются следующие:
1. Положение раскрывает содержание целого ряда понятий, таких как «объекты производственного назначения», «объекты непроизводственного назначения», «линейные объекты», «рабочая документация», «специальные технические условия» «этап строительства», «текстовая часть» и «графическая часть» проектной документации. Вследствие ограниченности возможностей привести в настоящей статье развернутые определения не представляется возможным, а потому остается лишь сделать отсылку непосредственно к тексту нормативного акта - рассматриваемого Постановления Правительства РФ.
2. Положение содержит несколько классификаций. В первую очередь это относится к предмету самого Положения, которое устанавливает в п. 1 состав разделов проектной документации и требования к содержанию этих разделов:
а) при подготовке проектной документации на различные виды объектов капитального строительства;
б) при подготовке проектной документации в отношении отдельных этапов строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.
Также в Положении (п. 2) приведена классификация объектов капитального строительства в зависимости от функционального назначения и характерных признаков на следующие виды:
а) объекты производственного назначения, за исключением линейных объектов. К таким объектам Положением отнесены здания, строения, сооружения производственного назначения, в том числе объекты обороны и безопасности;
б) объекты непроизводственного назначения. К данной категории отнесены здания, строения, сооружения жилищного фонда, социально-культурного и коммунально-бытового назначения, а также иные объекты капитального строительства непроизводственного назначения;
в) линейные объекты. Данную группу составляют трубопроводы, автомобильные и железные дороги, линии электропередачи и др.
При этом Положением установлены специальные (отдельные) режимы разработки проектной документации (состав разделов проектной документации и требования к их содержанию), с одной стороны, для объектов производственного и непроизводственного назначения, с другой стороны, для линейных объектов, что обусловлено спецификой последней категории объектов капитального строительства.
3. Положением предусмотрено (п. 5) существование специальных технических условий, которым посвящено рассматриваемое ниже Постановление Минрегиона РФ.
4. Положением установлены состав проектной документации из текстовой и графической частей (п. 3) и указан порядок установления правил выполнения и оформления текстовых и графических материалов, входящих в состав проектной и рабочей документации (п. 6).
5. В положении, хотя и недостаточно четко, прописан принцип разграничения разделов проектной документации на разделы, наличие которых является обязательным, и разделы, включаемые в проектную документацию по усмотрению заказчика (п. 7-8).
Не имея возможности в рамках данной статьи подробно остановиться на каждом из разделов проектной документации (на требованиях к их содержанию), приведем их общий состав в зависимости от обязательности. Поскольку само Положение разделено по своему содержанию на регламентацию проектной документации, с одной стороны, для объектов производственного и непроизводственного назначения, с другой стороны, для линейных объектов, такого принципа будем придерживаться и в настоящей статье.
1. Разделы проектной документации на объекты капитального строительства производственного и непроизводственного назначения.
В число разделов проектной документации на данные объекты входят:
Раздел 1. Пояснительная записка.
Раздел 2. Схема планировочной организации земельного участка.
Раздел 3. Архитектурные решения.
Раздел 4. Конструктивные и объемо-планировочные решения.
Раздел 5. Сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений, состоящий из следующих подразделов:
а) Система электроснабжения;
б) Система водоснабжения;
в) Система водоотведения;
г) Отопление, вентиляция и кондиционирование воздуха, тепловые сети;
д) Сети связи;
е) Система газоснабжения;
ж) Технологические решения;
Раздел 6. Проект организации строительства;
Раздел 7. Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства;
Раздел 8. Перечень мероприятий по охране окружающей среды;
Раздел 9. Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности;
Раздел 10. Мероприятия по обеспечению доступа инвалидов;
Раздел 11. Смета на строительство объектов капитального строительства;
Раздел 12. Иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Положением установлены требования к содержанию каждого раздела, а также документация, прилагаемая к проектной, в число которой входят правоустанавливающие и иные документы на объект капитального строительства в соответствии с пп. «б» п. 10 Положения в разделе 1 «Пояснительная записка»;
В соответствии с Положением, обязательными к наличию в каждом случае разработки проектной документации являются разделы 1-5, 8-10 (с первого по пятый и с восьмого по десятый).
Разделы 6 и 11 (соответственно, проект организации строительства и смета на строительство) обязательны в случаях финансирования строительства полностью или частично за счет средств федерального, регионального (субъекта РФ) или муниципального бюджета (п. 7 Положения). Во всех остальных случаях необходимость наличия и объем разработки таких разделов в проектной документации определяет заказчик и указывает в задании на проектирование.
Раздел 7 выполняется при необходимости сноса или демонтажа объекта капитального строительства или части такого объекта (п. 24 Положения).
Раздел 12 выполняется в случаях, когда такая необходимость предусмотрена действующими законодательными актами РФ (п. 32). Исходя из наименования раздела, можно заключить, что в данном случае законодатель подразумевал под законодательными актами исключительно федеральные законы.
Непосредственно в Положении (п. 32) предусмотрены следующие случаи обязательного наличия раздела 12 в проектной документации:
а) в отношении опасных производственных объектов. В данном случае на стадии проектирования разрабатывается декларация промышленной безопасности объекта (см. Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ (в редакции от 18.12.2006) и принятые на его основе акты);
б) в отношении гидротехнических сооружений. В таком случае на стадии проектирования разрабатывается декларация безопасности сооружения (см. Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21.07.1997 № 117-ФЗ (в редакции от 18.12.2006) и принятые на его основе акты).
2. Разделы проектной документации на линейные объекты капитального строительства.
В число разделов проектной документации на линейные объекты входят:
Раздел 1. Пояснительная записка.
Раздел 2. Проект полосы отвода.
Раздел 3. Технологические и конструктивные решения линейного объекта. Искусственные сооружения.
Раздел 4. Здания, строения и сооружения, входящие в инфраструктуру линейного объекта.
Раздел 5. Проект организации строительства.
Раздел 6. Проект организации работ по сносу (демонтажу) линейного объекта.
Раздел 7. Мероприятия по охране окружающей среды;
Раздел 8. Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности;
Раздел 9. Смета на строительство.
Раздел 10. Иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Как видно из перечня, проектная документация на строительство линейных объектов включает в себя меньшее число разделов. Здесь нет необходимости предусматривать инженерную инфраструктуру объекта (технологические сети), а также специально обеспечивать доступ инвалидов. В целом же перечни разделов проектной документации, приведенные выше, имеют сходную структуру, с изъятиями, обусловленными спецификой линейных объектов.
Положением установлены требования к содержанию каждого раздела.
В соответствии с Положением, обязательными к наличию в каждом случае разработки проектной документации являются разделы 1-4, 7-8 (с первого по четвертый и с седьмого по восьмой).
Разделы 5 и 9 (соответственно, проект организации строительства и смета на строительство) обязательны в случаях финансирования строительства полностью или частично за счет средств федерального, регионального (субъекта РФ) или муниципального бюджета (п. 7 Положения). Во всех остальных случаях необходимость наличия и объем разработки таких разделов в проектной документации определяет заказчик и указывает в задании на проектирование.
Раздел 6 выполняется при необходимости сноса или демонтажа линейного объекта или части такого объекта (п. 39 Положения).
Раздел 10 выполняется в случаях, когда такая необходимость предусмотрена действующими законодательными актами РФ (п. 32). Исходя из наименования раздела, можно заключить, что в данном случае законодатель подразумевал под законодательными актами исключительно федеральные законы.
П. 42 Положения содержит отсылочную норму к п. 32, исходя из содержания которой возможно заключить, что раздел 10 обязателен к разработке в случаях, предусмотренных федеральными законами (см. выше). При этом, исходя из содержания п. 32 можно сделать вывод, что данный раздел обязателен к разработке в отношении, в том числе, следующих линейных объектов:
а) опасных производственных объектов в части эскалаторов, канатных дорог, фуникулеров и иных линейных средств (маршрутов) транспортировки (Приложение 1 к ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»);
б) таких гидротехнических сооружений, как туннели и каналы (ст. 3 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»).
Приказ Министерства регионального развития РФ
«О порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства»
Рассматриваемый Приказ Минрегиона России принят на основании и в соответствии с п. 5 Положения, утвержденного рассматриваемым Постановлением Правительства РФ, и регламентирует отношения по разработке и согласованию специальных технических условий (далее - СТУ) для разработки технической документации на объект капитального строительства.
В целом содержание рассматриваемого Приказа Минрегиона России сводится к утверждению Порядка разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства (далее - Порядок).
Понятие СТУ определяется в законодательстве России дважды: в п. 5 Положения, утвержденного рассматриваемым Постановлением Правительства РФ и в п. 1 и 2 Порядка, утвержденного рассматриваемым Приказом Минрегиона России. Поскольку в п. 2 Порядка законодатель сформулировал (в отличие от более расплывчатого понятия Положения) конкретное определение СТУ, приведем здесь именно это определение:
СТУ являются техническими нормами, содержащими (применительно к конкретному объекту капитального строительства) дополнительные к установленным или отсутствующие технические требования в области безопасности, отражающими особенности инженерных изысканий, проектирования, строительства, эксплуатации, а также демонтажа (сноса) объекта.
Разработка СТУ осуществляется в соответствии с техническим заданием заказчика (инвестора) проектной организацией, научно-исследовательской или другой организацией, обладающей научно-техническим потенциалом и опытом практической работы в соответствующей области (п. 4 Порядка).
Согласование СТУ проводится Минрегионом РФ в лице Департамента (п. 13 Порядка), определенного приказом Министра регионального развития РФ (до сих пор не принят), в течение месяца со дня поступления документации в Минрегион России (срок может быть продлен в отдельных случаях до 3 месяцев по решению Министра регионального развития РФ) (п. 15 Порядка).
Согласованные СТУ подлежат архивному хранению и учету в соответствующем реестре (п. 26 Порядка) (нормы о ведении реестра и порядке хранения СТУ еще не приняты).
СТУ подлежат разработке в двух случаях:
1) в случае недостаточности для разработки проектной документации на конкретный объект капитального строительства требований по надежности и безопасности, установленных нормативными техническими документами. Данный момент представляется недостаточно проработанным в действующем законодательстве, поскольку не определено, кто должен определять наличие факта недостаточности существующих нормативно установленных требований данному проекту. Представляется, что заказчик, даже имеющий значительный опыт строительной деятельности, все-таки может не обладать достаточным уровнем знаний для определения наличия такого факта и при этом не иметь заинтересованности в заказе большего объема проектной документации по сравнению со стандартным. С другой стороны, проектная организация, по существу, не должна навязывать дополнительного объема своих услуг. Таким образом, данный вопрос остается открытым до его надлежащего решения законодателем.
2) в случае, если требования по надежности и безопасности в принципе не установлены нормативными техническими документами. В настоящее время такая ситуация представляется вполне реальной в свете незавершенного формирования технической нормативной документации в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ (в редакции от 01.12.2007).
В соответствии с п. 3 Порядка в зависимости от степени обеспеченности планируемого к строительству объекта действующими нормативными положениями, по решению заказчика (инвестора) СТУ могут разрабатываться трех видов:
1) СТУ в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов (ст. 48.1. Градостроительного кодекса РФ), а также иных объектов, для проектирования которых недостаточно требований по надежности и безопасности, установленных нормативными техническими документами;
2) СТУ в отношении всех объектов, проектируемых, возводимых или эксплуатируемых на площадках с высокой сейсмичностью (более 9 баллов) - в целях обеспечения сейсмической безопасности;
3) СТУ в отношении обеспечения пожарной безопасности на объектах.
При этом законодательное установление двух первых видов СТУ, по существу, означает нормативное закрепление случаев обязательной разработки СТУ.
В п. 4-6 Порядка установлен порядок разработки СТУ, в п. 7-12 Порядка - требования к их содержанию, в п. 13-27 - порядок согласования СТУ.
В рамках настоящей статьи следует уточнить лишь следующие моменты:
1. Разработка СТУ осуществляется проектной организацией, научно-исследовательской или другой организацией, обладающей научно-техническим потенциалом и опытом практической работы в соответствующей области (п. 4 Порядка). Данная норма также представляется чересчур общей. Вместо установления конкретных критериев (порядка их определения), которым должна соответствовать конкретная организация, разрабатывающая СТУ, в Порядке приведены наиболее общие фразы: «или другая организация», «обладающая научно-техническим потенциалом» и «опытом практической работы в соответствующей области» - и это в сфере обеспечения безопасности на особо опасных объектах, в том числе объектах атомной энергетики и высоковольтного электроснабжения, предприятиях по утилизации химического и бактериологического оружия и наиболее значимого общественного транспорта (ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ). Представляется, что конкретизация данной нормы с максимальным ужесточением требований к организациям, непосредственно осуществляющим разработку СТУ, должно стать одной из первоочередных задач законодателя в ближайшем будущем.
2. По смыслу, заложенному законодателем в Порядок, СТУ могут содержать положения, содержащие отступления от действующих норм, устанавливающих требования по надежности и безопасности. При этом законодатель устанавливает требования об обязательной компенсации таких отступлений и о включении положений о такой компенсации в конкретные СТУ. Вместе с тем, законодатель не устанавливает порядок определения эквивалентности мер компенсационного характера отступлениям от действующих норм. Кроме того, вполне обоснованной представляется позиция о переходе количества в качество. Действительно, Порядок не содержит количественных ограничений на отступление от действующих норм, регламентирующих надежность и безопасность, что, по сути, позволяет отступать от таких норм в целом, в том числе и за ту черту, где уже никакие компенсационные меры не помогут решить проблему.
В свете сказанного выше о значении СТУ решение законодательное данной проблемы также относится к кругу первоочередных.
3. В Порядке достаточно четко прописан порядок согласования СТУ в Минрегионе России (п. 13-27 Порядка). Вместе с тем, на текущий момент имеется ряд серьезных недостатков.
Во-первых, не регламентировано ни Порядком, ни иным действующим законодательством РФ проведение научно-технической экспертизы, являющейся ядром процедуры по согласованию СТУ. Данный факт предоставляет отдельным служащим Минрегиона России, по существу, неограниченный простор для возможных злоупотреблений.
Во-вторых, не регламентирован порядок отказа в согласовании СТУ, не установлен перечень оснований для отказа, в целом даже отсутствует требование о мотивации отказа в согласовании СТУ со стороны Минрегиона России. Указанное обстоятельство придает возможным злоупотреблениям со стороны отдельных служащих Минрегиона России характер в принципе необъятный.
В аспекте декларируемой на самых высших ступенях государственной иерархии борьбы с коррупцией, урегулирование представленной выше проблемы должно представлять для законодателя насущную необходимость.
Если говорить на основании представленного выше материала о новом законодательстве, регламентирующем разработку и согласование проектной документации в строительстве, следует подчеркнуть два основных взаимосвязанных момента.
С одной стороны, законодательство Российской Федерации в рассматриваемой области развивается чрезвычайно динамично и в целом представляет собой яркий пример возможности урегулирования отношений формально-технического характера нормами права.
С другой, имеется еще необъятный простор для дальнейшего совершенствования законодательства в данной сфере, и настоящая статья имела своей целью показать некоторые основные моменты, в которых такое совершенствование представляется в наивысшей степени необходимым
