ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

РАСПОРЯЖЕНИЕ

 

от 16 мая 2025 г. № 1217-р

 

МОСКВА

 

 

1. Утвердить прилагаемую Концепцию совершенствования деятельности органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан (далее - Концепция).

2. Федеральным органам исполнительной власти руководствоваться в своей деятельности положениями Концепции, в том числе при разработке и реализации отраслевых документов стратегического планирования, государственных программ Российской Федерации (подпрограмм) и иных документов стратегического планирования.

3. Реализация Концепции осуществляется заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных им в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

4. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться положениями Концепции при разработке и реализации региональных программ (подпрограмм) и иных документов.

5. Минпросвещения России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработать и внести в 3-месячный срок в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект плана мероприятий по реализации Концепции.

 

 

Председатель Правительства
Российской Федерации                              М.Мишустин

 

 

УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 16 мая 2025 г. № 1217-р

 

КОНЦЕПЦИЯ
совершенствования деятельности органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан

 

I. Общие положения

 

1. Концепция совершенствования деятельности органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан (далее - Концепция) разработана во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере защиты семьи и детей 30 ноября 2020 г., утвержденного Президентом Российской Федерации 5 марта 2021 г. № Пр-355.

2. Цель Концепции - изменение организационной структуры и совершенствование деятельности органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан (далее - органы опеки и попечительства).

3. Основные задачи Концепции:

определение подходов к новой структуре и организации деятельности органов опеки и попечительства в субъектах Российской Федерации;

определение перечня полномочий органов опеки и попечительства;

определение подходов по закреплению правовых оснований расчета численности специалистов органов опеки и попечительства;

закрепление типовых регламентов межведомственного взаимодействия при осуществлении органами опеки и попечительства своих полномочий (в том числе при взаимодействии с иными органами и организациями в сфере защиты прав детей);

повышение уровня квалификации специалистов органов опеки и попечительства.

4. Этапы реализации Концепции:

1 этап - 2025 год. Разработка проектов нормативных правовых актов, предусматривающих внесение изменений в законодательство Российской Федерации в части организации деятельности органов опеки и попечительства;

2 этап - 2025 - 2026 годы. Принятие нормативных правовых актов, предусматривающих внесение изменений в законодательство Российской Федерации в части организации деятельности органов опеки и попечительства;

3 этап - 2027 год. Мониторинг результатов реализации Концепции.

 

II. Современное состояние в сфере деятельности органов опеки и попечительства

 

5. Основные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов опеки и попечительства:

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Семейный кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон "Об опеке и попечительстве";

Федеральный закон "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации";

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей";

постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 г. № 481 "О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей".

В соответствии с Федеральным законом "Об опеке и попечительстве", принятым в 2008 году, институт опеки и попечительства выделен в отдельную сферу деятельности, определены полномочия исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления как органов опеки и попечительства, а также обозначены их задачи.

Начиная с 2008 года нормативная база, регулирующая вопросы защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети-сироты), постоянно совершенствовалась, было принято более 25 нормативных документов.

Федеральным законом от 23 декабря 2010 г. № 386-ФЗ "О внесении изменений в статьи 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации" уточнен перечень обстоятельств, при которых гражданин не может усыновить или взять под опеку (попечительство) ребенка.

Федеральным законом "О внесении изменений в статьи 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 271 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" введена обязательная подготовка граждан, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и с учетом приоритетности мер по развитию семейного устройства детей-сирот принят Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", изменены правила устройства таких детей на воспитание в семьи.

Министерством образования и науки Российской Федерации утверждены:

требования к содержанию программы подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, и форма свидетельства о прохождении такой подготовки на территории Российской Федерации;

форма акта проверки условий жизни несовершеннолетнего подопечного, соблюдения опекуном прав и законных интересов несовершеннолетнего подопечного, обеспечения сохранности его имущества, а также выполнения опекуном требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей;

порядок организации и осуществления деятельности по подготовке лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 г. № 481 "О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей" утверждено Положение о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей.

Федеральным законом "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" предусмотрен новый порядок формирования, ведения и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (далее - государственный банк данных о детях), расширен перечень вносимой в него информации.

Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", предусматривающий информационное взаимодействие государственного банка данных о детях и государственной информационной системы "Единая централизованная цифровая платформа в социальной сфере", а также учет в государственном банке данных о детях информации об условиях жизни и воспитания несовершеннолетних подопечных, являющихся детьми, оставшимися без попечения родителей, о выполнении опекунами (попечителями) несовершеннолетних подопечных требований к исполнению своих обязанностей. Кроме того, указанный Федеральный закон предусматривает, что передача органами опеки и попечительства региональному оператору государственного банка данных о детях сведений для учета в региональном банке данных о детях будет осуществляться только в электронном виде.

Приняты постановление Правительства Российской Федерации от 19 мая 2021 г. № 760 "О внесении изменения в пункт 51 Положения о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей" и постановление Правительства Российской Федерации 19 апреля 2022 г. № 705 "О внесении изменений в Положение о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей".

Министерством просвещения Российской Федерации утверждена примерная форма индивидуального плана развития и жизнеустройства ребенка.

В целях совершенствования деятельности по обеспечению детей-сирот и лиц из числа детей-сирот приняты:

Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", предусматривающий новый порядок предоставления детям-сиротам и лицам из числа детей-сирот жилья из специализированного жилищного фонда;

Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";

Федеральный закон от 4 августа 2023 г. № 461-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Также за последние 3 года нормативными правовыми актами:

урегулированы вопросы формирования, ведения и использования государственного банка данных о детях, расширен перечень вносимой в него информации и синхронизации отдельных данных с другими информационными системами;

установлен порядок сопровождения воспитанников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - организации для детей-сирот), а также усовершенствован механизм предоставления услуги по уходу и присмотру за детьми-сиротами, находящимися в отделении стационара медицинской организации, с привлечением негосударственных некоммерческих организаций;

утверждена форма индивидуального плана развития и жизнеустройства ребенка, находящегося в организации для детей-сирот.

6. Решение вопросов по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, включая кадровое обеспечение, формирование и ведение регионального банка данных о детях, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", а также Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" в субъектах Российской Федерации структура органов опеки и попечительства организована следующим образом:

в 69 субъектах Российской Федерации сохраняется часть полномочий за исполнительными органами субъекта Российской Федерации, часть - передана органам местного самоуправления (смешанная структура);

в 20 субъектах Российской Федерации полномочия в сфере опеки и попечительства осуществляют исполнительные органы субъектов Российской Федерации непосредственно и через свои территориальные подразделения (региональная структура).

В целях повышения эффективности деятельности органов опеки и попечительства, а также межведомственного взаимодействия в сфере защиты прав и интересов детей, в том числе детей-сирот, в соответствии с планом мероприятий ("дорожной картой") по переходу до 2024 года к единой модели подчиненности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и органов опеки и попечительства в субъектах Российской Федерации по состоянию на 1 января 2025 г. в 86 субъектах Российской Федерации (кроме Тверской области, Республики Татарстан и Луганской Народной Республики) завершены мероприятия по переходу к единой ведомственной подчиненности организаций для детей-сирот и органов опеки и попечительства.

В 32 субъектах Российской Федерации вопросы по опеке и попечительству находятся в сфере образования, в 57 - в сфере социальной защиты.

Полномочия по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан осуществляют 2316 органов опеки и попечительства с общей численностью специалистов 11738 человек.

Исходя из методики расчета, основанной на расчете трудозатрат по каждому полномочию, разработанной Министерством просвещения Российской Федерации в целях определения нормативной численности специалистов органов опеки и попечительства, кадровый дефицит в 2023 году составлял 39 процентов.

7. По итогам 2024 года общая численность детей-сирот, находящихся на воспитании в семьях, составила 307,2 тыс. детей (2023 год - 322,6 тыс. детей, 2022 год - 337,6 тыс. детей, 2021 год - 351,2 тыс. детей, 2020 год - 364,3 тыс. детей). Органы опеки и попечительства не менее 3 раз в год осуществляют плановые проверки семей опекунов, составляются акты обследования условий жизни и воспитания детей-сирот, переданных на воспитание в семьи.

Кроме того, осуществляется контроль за условиями проживания воспитанников в организациях для детей-сирот. Количество организаций для детей-сирот на 1 января 2025 г. составило 911, в них воспитывалось 29,5 тыс. детей (2023 год - в 932 организациях для детей-сирот 31,7 тыс. детей, 2022 год - в 1092 организациях для детей-сирот 34,1 тыс. детей, 2021 год - в 1127 организациях для детей-сирот 34,3 тыс. детей, 2020 год - в 1198 организациях для детей-сирот 37,4 тыс. детей).

8. Специалисты органов опеки и попечительства являются государственными гражданскими служащими или муниципальными служащими. Их деятельность не регулируется профессиональными стандартами.

Правовые основы установления квалификационных требований для замещения должностей гражданской и муниципальной службы определены законодательством о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

При этом в настоящее время обучение специалистов в сфере защиты прав и интересов детей возможно по магистерским программам (направление подготовки - психолого-педагогическое образование) в 8 образовательных организациях высшего образования в 7 субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем разнородность полномочий органов опеки и попечительства требует от специалистов профессиональных компетенций в области права, экономики, социальной работы, медиации, педагогики и психологии.

В настоящее время штатная численность органов опеки и попечительства определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно. При этом следует учитывать, что соглашением, заключаемым Министерством финансов Российской Федерации и субъектом Российской Федерации, получающим дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, может быть установлен запрет на увеличение численности работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем в таком субъекте Российской Федерации невозможно увеличить численность специалистов органов опеки и попечительства.

9. В соответствии со статьей 27 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" контроль за деятельностью органов опеки и попечительства осуществляют уполномоченные законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации органы и должностные лица.

На основании подпункта 5.9 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2018 г. № 885 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет полномочия по контролю за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан.

10. Федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику и нормативное правовое регулирование в сфере опеки и попечительства, является Министерство просвещения Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" органами опеки и попечительства являются исполнительные органы субъекта Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации они наделены полномочиями по опеке и попечительству.

Законодательством Российской Федерации на органы опеки и попечительства возложено порядка 60 полномочий. Дополнительно около 40 полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав и законных интересов детей осуществляются органами опеки и попечительства в соответствии с региональным законодательством. В полномочия органов опеки и попечительства входит обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, воспитывающихся родителями (усыновителями), а также детей-сирот.

При этом определена возможность осуществления образовательными, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот (далее - уполномоченные организации), только следующих полномочий органов опеки и попечительства:

выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;

подбор и подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

Органы опеки и попечительства в соответствии с установленными полномочиями предоставляют государственные услуги и принимают акты в случаях, связанных с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, распоряжением имуществом несовершеннолетних, изменением имени и фамилии несовершеннолетнего.

Органы опеки и попечительства осуществляют:

прием и консультирование граждан, в том числе несовершеннолетних граждан и их законных представителей;

внесение сведений, в том числе касающихся учета детей-сирот, граждан, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, опекунов и попечителей, дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот, лиц из числа детей-сирот, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, в государственный банк данных о детях, государственную информационную систему "Единая централизованная цифровая платформа в социальной сфере", региональные информационные системы;

участие в судебных разбирательствах по спорам, связанным с воспитанием детей;

участие в доследственных и следственных мероприятиях, судебных заседаниях;

формирование (оформление) и ведение личного дела несовершеннолетнего подопечного;

ведение разноплановой служебной документации (заполнение журналов, составление отчетов, ведение учетов и другое) в том числе в различных информационных системах.

Вместе с тем отмечается увеличение нагрузки на органы опеки и попечительства, вызванное:

расширением категорий судебных дел с участием органов опеки и попечительства;

возложением дополнительных полномочий по защите имущественных прав несовершеннолетних (увеличение числа и категорий сделок с имуществом несовершеннолетних, подопечных, подлежащих контролю органами опеки и попечительства);

введением и развитием возмездной опеки (попечительства);

участием в рассмотрении споров о воспитании детей с участием иностранных граждан;

возложением полномочий на органы опеки и попечительства по оформлению выплат на содержание подопечного, ведению списка нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями и иных полномочий, исполняемых органами опеки и попечительства в соответствии с региональным законодательством.

В результате усиления семейно ориентированного подхода деятельности органов опеки и попечительства в части осуществления полномочия по защите прав и интересов детей, родители которых своими действиями или бездействием создают условия, представляющие угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующие их нормальному воспитанию и развитию, происходит смешение функций органов опеки и попечительства и социальных служб.

Кроме того, в проработке нуждается механизм взаимодействия органов опеки и попечительства с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными организациями.

Ряд полномочий органов опеки и попечительства осуществляются по месту жительства несовершеннолетних граждан и их семей, лица (лиц), претендующего на воспитание ребенка, в суде, правоохранительных органах. Осуществление отдельных полномочий органов опеки и попечительства может потребовать присутствия специалистов органов опеки и попечительства в ночное время, в выходные и праздничные дни (отобрание ребенка при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью, отобрание ребенка и его передача заинтересованному лицу в случае исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе).

Наблюдается ежегодно высокая численность детей (как имеющих родителей, так и детей-сирот), в отношении которых органами опеки и попечительства предъявляются иски в суд о защите их прав и законных интересов или представляются в суд заключения по вопросам охраны их личных и имущественных прав (2024 год - 171,8 тыс. заключений, 2023 год - 173,1 тыс. заключений, 2022 год - 174,8 тыс. заключений, 2021 год - 166,7 тыс. заключений, 2020 год - 132,2 тыс. заключений).

Статистические данные по отдельным показателям также указывают на необходимость корректировки подходов к деятельности органов опеки и попечительства. Так, ежегодно стабильно высокими являются показатели:

количество отмененных решений о передаче детей в замещающие семьи (2020 год - 4,8 тыс. решений, 2021 год - 5,2 тыс. решений, 2022 год - 5,4 тыс. решений, 2023 год - 5 тыс. решений, 2024 год - 4,6 тыс. решений); 

численность родителей, лишенных родительских прав в связи с уклонением от исполнения родительских обязанностей (2020 год - 17,4 тыс. человек, 2021 год - 18,7 тыс. человек, 2022 год - 18,9 тыс. человек, 2023 год - 18,4 тыс. человек, 2024 год - 15,7 тыс. человек);

численность выявляемых детей, находящихся в условиях, представляющих угрозу их жизни, здоровью или препятствующих их нормальному развитию и воспитанию (2020 год - 68,7 тыс. детей, 2021 год - 73,5 тыс. детей, 2022 год - 75,8 тыс. детей, 2023 год - 68,6 тыс. детей, 2024 год - 65 тыс. детей).

11. Основные проблемы в сфере организации и осуществления деятельности органов опеки и попечительства, формирующие у граждан негативное отношение к деятельности органов опеки и попечительства, отсутствие понимания их полномочий и обязанностей:

а) отсутствие единых подходов к деятельности органов опеки и попечительства и размытость их функций;

б) смешение полномочий органов опеки и попечительства и иных полномочий в сфере социальной защиты населения;

в) кадровый дефицит и текучесть кадров, в частности:

в 44 субъектах Российской Федерации фактическая численность специалистов органов опеки и попечительства не обеспечивает имеющуюся потребность;

в 45 субъектах Российской Федерации одни и те же специалисты органов опеки и попечительства одновременно осуществляют деятельность в отношении несовершеннолетних и совершеннолетних недееспособных, а также ограниченных судом в дееспособности граждан (123,5 тыс. недееспособных граждан находятся в стационарных организациях социального обслуживания. Опекунами этих граждан выступают указанные организации);

при анализе указанных полномочий органами опеки и попечительства выявлено отсутствие единых статистических данных на федеральном уровне;

по сравнению с 2008 годом число специалистов органов опеки и попечительства увеличилось на 25 процентов, а перечень выполняемых ими полномочий увеличился в 2 раза, что отрицательно повлияло на эффективность деятельности органов опеки и попечительства;

г) отсутствие единых информационных систем и цифровых инструментов, используемых органами опеки и попечительства при исполнении полномочий;

д) недостаточность методического сопровождения деятельности специалистов органов опеки и попечительства (в том числе дефицит профессорско-преподавательских кадров, высококвалифицированных специалистов-практиков, осуществляющих обучение специалистов органов опеки и попечительства по программам дополнительного профессионального образования);

е) отсутствие методики организации экспертной оценки деятельности специалистов органов опеки и попечительства и ее эффективности.

 

III. Планируемые изменения в деятельности органов опеки и попечительства

 

12. Изменение организационной структуры системы органов опеки и попечительства:

а) переход к региональной структуре органов опеки и попечительства, в которой полномочия органа опеки и попечительства будет осуществлять исполнительный орган субъекта Российской Федерации непосредственно и через свои территориальные подразделения, без передачи полномочий органам местного самоуправления.

В целях соблюдения принципа территориальной доступности и открытости органов опеки и попечительства реализация Концепции предполагает возможность осуществления уполномоченными организациями отдельных полномочий органов опеки и попечительства с учетом региональных особенностей конкретного субъекта Российской Федерации;

б) создание (развитие) сети комплексных центров по защите прав и интересов детей (далее - комплексные центры) в целях привлечения специалистов, имеющих специальные знания (в том числе в области психологии, педагогики, юриспруденции, медиации), и возможности осуществления комплексными центрами отдельных функций органов опеки и попечительства без наделения их статусом органа опеки и попечительства. Концепция предполагает создание комплексных центров на базе имеющейся инфраструктуры организаций для детей-сирот, специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной защите.

Одновременно с приемом и содержанием несовершеннолетних граждан в отделениях стационара и (или) отделениях дневного пребывания комплексные центры смогут осуществлять:

отдельные функции органов опеки и попечительства в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

отдельные функции органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот;

сопровождение опекунов (попечителей), детей-сирот в случаях и порядке, предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации.

Практика осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства уполномоченными организациями будет сохранена в случае, если они не являются иностранными агентами.

Осуществление контроля за выполнением комплексными центрами отдельных полномочий органов опеки и попечительства будет возложено на органы опеки и попечительства.

13. Определение в законодательстве Российской Федерации перечня полномочий органа опеки и попечительства:

а) исчерпывающий перечень полномочий органов опеки и попечительства;

б) перечень полномочий органов опеки и попечительства, передаваемых уполномоченным организациям (комплексным центрам):

информирование граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей-сирот на воспитание в семью в иных установленных семейным законодательством формах, о возможных формах устройства ребенка в семью, об особенностях отдельных форм устройства ребенка в семью, о порядке подготовки документов, необходимых для установления опеки или попечительства либо устройства детей-сирот на воспитание в семью в иных установленных семейным законодательством формах, а также оказание содействия в подготовке таких документов;

проведение обследования условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и подготовка соответствующего акта обследования;

проведение обследования условий жизни гражданина, желающего получить заключение органа опеки и попечительства о возможности временной передачи ребенка (детей) в свою семью, и подготовка соответствующего акта обследования;

оказание помощи и сопровождение опекунов и попечителей несовершеннолетних граждан в реализации и защите прав подопечных и иные полномочия органов опеки и попечительства в указанной сфере;

в) утверждение порядка контроля органами опеки и попечительства за осуществлением отдельных полномочий органов опеки и попечительства комплексными центрами, уполномоченными организациями;

г) привлечение органами опеки и попечительства при исполнении ими своих полномочий специалистов, обладающих специальными знаниями (в том числе в психолого-педагогической, социальной и юридической сферах).

При этом за органами опеки и попечительства сохранятся все административные функции, связанные с изданием распорядительных актов, представлением интересов несовершеннолетних в судах и иных организациях и контролем за переданными полномочиями.

Планируется разработка нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений Концепции, включая внесение изменений в том числе в Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об опеке и попечительстве".

14. Кадровое обеспечение системы органов опеки и попечительства и методическая поддержка специалистов:

а) создание федерального научно-методического центра, осуществляющего научно-методическое сопровождение деятельности органов опеки и попечительства, а также экспертную оценку и мониторинг их работы.

В целях единого государственного подхода к вопросам деятельности органов опеки и попечительства в рамках федерального научно-методического центра, указанного в абзаце первом настоящего подпункта, предусматриваются методическая работа по разработке инструкций, методических и учебных материалов, а также осуществление мониторинга исполнения полномочий органами опеки и попечительства (в том числе и в цифровом формате);

б) определение (создание) на уровне субъекта Российской Федерации регионального методического центра, уполномоченного осуществлять профессиональную поддержку специалистов органов опеки и попечительства и специалистов комплексных центров;

в) возложение на структурные подразделения уполномоченного органа субъекта Российской Федерации, курирующего кадровую работу и вопросы опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, координации работы по профессиональному развитию специалистов органов опеки и попечительства и специалистов комплексных центров;

г) определение подходов к методике расчета оптимальной численности специалистов органов опеки и попечительства;

д) разработка требований к профессиональным знаниям и умениям для специалистов комплексных центров;

е) повышение эффективности системы профессионального развития специалистов органов опеки и попечительства и специалистов комплексных центров, включая:

планирование и определение мероприятий по профессиональному развитию специалистов исходя из их потребности в новых знаниях и умениях, необходимых для решения задач органов опеки и попечительства и комплексных центров, а также уровня решений, принимаемых в соответствии с замещаемой должностью;

организацию и проведение обучающих мероприятий для специалистов, осуществляющих обучение по дополнительным профессиональным программам для специалистов органов опеки и попечительства и специалистов комплексных центров;

анализ образовательных потребностей специалистов органов опеки и попечительства и специалистов комплексных центров в обучении по магистерским программам в сфере защиты прав и интересов детей.

15. В целях формирования у граждан положительного отношения к деятельности органов опеки и попечительства Концепция предусматривает:

определение на системной основе и тиражирование лучших практик деятельности органов опеки и попечительства (в том числе в рамках организации и проведения (один раз в два года) Всероссийского конкурса в сфере профессиональной деятельности специалистов органов опеки и попечительства при информационном сопровождении и широком освещении данного мероприятия в средствах массовой информации);

повышение уровня информированности населения о значимой роли органов опеки и попечительства в обеспечении защиты прав и интересов детей путем размещения соответствующей информации на официальных сайтах органов опеки и попечительства в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в специальном разделе, общественных организаций, фондов, организаций, осуществляющих взаимодействие с органами опеки и попечительства по вопросам семейного устройства детей-сирот, а также создание и размещение в средствах массовой информации видеосюжетов (видеороликов) по тематике, связанной с деятельностью органов опеки и попечительства.

 

IV. Ожидаемые результаты реализации Концепции

 

16. Реализуется единая государственная политика в сфере опеки и попечительства на всей территории Российской Федерации.

17. Обеспечено эффективное управление в сфере опеки и попечительства.

18. Обеспечен приоритет семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

19. Законодательно урегулированы:

приоритетность региональной структуры органов опеки и попечительства;

перечень полномочий органов опеки и попечительства (в том числе полномочий, которые могут быть переданы уполномоченным организациям);

подходы к методике расчета оптимальной численности специалистов органов опеки и попечительства.

20. Обеспечены единые подходы в работе органов опеки и попечительства на территории Российской Федерации (единые регламенты и унификация документов, развитие цифровых инструментов).

21. Создана инфраструктура, обеспечивающая поддержку замещающих семей и постинтернатное сопровождение.

22. Создана эффективная система профессионального развития специалистов органов опеки и попечительства.

23. Обеспечено эффективное межведомственное взаимодействие.

24. Определен механизм систематического мониторинга и экспертной оценки деятельности органов опеки и попечительства.

 

V. Показатели реализации Концепции

 

25. Деятельность по достижению поставленных целей и задач Концепции характеризуется следующими показателями:

обеспечен переход субъектов Российской Федерации к региональной структуре органов опеки и попечительства;

организован систематический мониторинг и экспертная оценка деятельности органов опеки и попечительства;

создана оптимальная инфраструктура поддержки замещающих семей;

увеличена численность профильных специалистов в сфере защиты детства, включая специалистов органов опеки и попечительства, комплексных центров, уполномоченных организаций, и специалистов, осуществляющих деятельность по сопровождению замещающих семей;

увеличена доля специалистов органов опеки и попечительства и специалистов комплексных центров, принявших участие в ежегодных мероприятиях по профессиональному развитию;

сокращена общая численность детей-сирот;

сокращена численность детей-сирот, находящихся под надзором в организациях для детей-сирот;

сокращена численность детей, родители которых лишены родительских прав;

увеличена численность родителей, восстановленных в родительских правах.

 

 

___________

 

Источник

А.В. Швабауэр, кандидат юридических наук

16 мая 2025 г. принято Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1217-р «Об утверждении Концепции совершенствования деятельности органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» (далее — Концепция).

1. Создание новой сети «детозащитных» структур.

Концепция предполагает:

- «создание (развитие) сети комплексных центров по защите прав и интересов детей (далее - комплексные центры) в целях привлечения специалистов, имеющих специальные знания (в том числе в области психологии, педагогики, юриспруденции, медиации)»,

- «возможность осуществления комплексными центрами отдельных функций органов опеки и попечительства без наделения их статусом органа опеки и попечительства».

Фактически речь идет о создании новой сети организаций ювенального характера, которые будут в дополнение к действующим органам опеки и попечительства заниматься вопросами «защиты прав детей».

С учетом того, что по общему правилу «Защита прав и интересов детей возлагается на их родителей. Родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий» (п. 1 ст. 64 Семейного кодекса Российской Федерации (далее — СК РФ)), речь в Концепции идет о создании новой сети организаций по всей стране, защищающих детей от родителей. Как отмечено в п. 2 ст. 64 СК РФ, «Родители не вправе представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия. В случае разногласий между родителями и детьми орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей». Выявление «противоречий» между интересами родителей и детей будет способствовать обеспечению работой новой сети организаций, следовательно, может встать на поток, поскольку понятие «противоречий» весьма растяжимо и крайне субъективно толкуемо.

Следует учесть, что на текущий момент в России уже функционируют организации для детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Создание новых центров с многочисленными функциями и разнопрофильными специалистами в плане «защиты детей» приведет к формированию в России особой системы наподобие германского Югендамта, - «детской службы», которая ежегодно отбирает до 70 тыс. детей из родных семей в ФРГ (в 2023 году изъято 74 590 ребенка https://de.statista.com/statistik/daten/studie/129...rjaehriger-durch-jugendaemter/)

Югендамт вырос по сути в неконтролируемую структуру, которая по своим субъективным воззрениям определяет судьбы отобранных у родителей детей, решая в т.ч. вопросы о том, в какие фостерные семьи, на какое время будет размещен ребенок, какие задания должны выполнять родные родители, чтобы иметь шанс навестить ребенка, как часто будут проходить свидания с детьми родителей, если вообще будут, и т. п.

Неприкосновенность семейной жизни и право родителей на воспитание детей на фоне существования структур типа Югендамта основательно подрываются.

В ювенальной системе родитель – никто. Германский психолог Р. Моритц пишет: «Любой жадный до денег и некомпетентный психолог может суду дать свое определение блага / опасности для ребенка»[1], а суд по ювенальным делам в 100% случаев базируется на заключениях экспертов[2]. О том, что у родителей «нет шансов» против этой системы пишет и другой германский исследователь - М.Ж. Леонард в «Черной книге Югендамта» (2011)[3]. М.Ж. Леонард вторит Р. Моритцу: вопрос о способности родителя воспитывать детей решается судом исключительно на заключении одного психолога[4].

Включение в работу комплексных центров различных специалистов по Концепции приведет к негативному синергетическому эффекту: все они (психологи, медиаторы, «детские» юристы и пр.) будут заинтересованы в заработке, и, дополняя друг друга, будут работать на сохранение изъятых из семей детей в ювенальной системе (вне родной семьи). В этой системе вполне может стать стандартной практика подсаживания детей, насильно изъятых из родных семей и сильно страдающих из-за разлуки с родителями, на медицинские препараты «для психиатрического лечения», психологической обработки детей (в т.ч. в целях формирования у них отрицательных установок по отношению к родителям для как можно более длительного сохранения детей в замещающих условиях). Именно так данная система работает в западных странах.

В качестве примера приведем выдержку из доклада сенатора Штата Джоржия Ненси Шеффер «Коррупционный бизнес службы защиты детей» («The corrupt business of Child protective services», 2007):

«Вся система коррумпирована и неисправима. Это защищенная империя, которая строится на разрушении семей.

Для детей эта система - гестапо. Их забирают из домов ночью, из школ, с транспорта, с улицы.

Возвращению ребенка в кровную семью чинятся препятствия (от родителей требуют бесконечно проходить то или иное психологическое обучение, сдавать тесты и т.п.).

Родители в этой системе лишены права на ошибку. Но они случаются у всех. Поэтому система направлена против любого родителя.

Система выстроена так, что социальные работники подделывают доказательства, ибо им выгодно изымать детей. И они «вне подозрений» системы. Они не отвечают ни за что.

В увеличении изъятия детей оказывается заинтересована власть, ибо от движения ребенка по рынку социальных услуг увеличиваются налоги.

Все нарушения в детозащите покрываются ссылкой на конфиденциальность информации.

В изъятии детей заинтересованы многие: гос. служащие, детские адвокаты, семейные суды, психологи, консультанты, замещающие семьи, социальные работники. Высокое количество изымаемых детей обеспечивает их рабочим местом. И клеем в этой системе являются социальные работники.

За каждого ребенка, помещенного в замещающую семью, платится бонус. Это приводит к тому, что надо изъять как можно больше детей, чтобы заработать и чтобы у клиентов (замещающих семей), был выбор. … Берут с родителей деньги на содержание ребенка, на услуги и т.п.

Больше денег выделяется на детей, помещенных в психиатрические заведения и посаженных на психотропные медикаменты. 60% похищенных детей подсаживают на "прозак" (шизотерическое успокоительное)»[5].

Итак, Концепция предполагает формирование в России высокозатратной системы «комплексных», многофункциональных центров защиты детей, что приведет к существенному росту бюджетных расходов, направляемых при этом на задачи, разрушительные для родных семей.

2. Передача комплексным центрам широчайших полномочий.

Комплексным центрам согласно п. 12 Концепции планируется передача следующих полномочий:

- прием и содержание несовершеннолетних граждан в отделениях стационара и (или) отделениях дневного пребывания

- отдельные функции органов опеки и попечительства в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

- отдельные функции органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот;

- сопровождение опекунов (попечителей), детей-сирот в случаях и порядке, предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации.

С учетом того, что новая сеть организаций должна получить право «передержки» отобранных из семей детей, а каждый изъятый ребенок — это поток денежных ресурсов на его содержание и «защиту» (иными словами, - бизнес), очевидно, мы получим рост количества изымаемых из родных семей детей для освоения бюджетов под предлогами «непосредственных угроз здоровью» либо иных оснований (по Концепции планируется внесение изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и другие законы).

Концепция будет провоцировать коррупционные правонарушения в целях обеспечения потока детей в новые структуры «защиты детей», а также, очевидно, правонарушения, связанные с обеспечением детей жильем.

Пунктом 13 Концепции установлен «перечень полномочий органов опеки и попечительства, передаваемых уполномоченным организациям (комплексным центрам)»:

- «информирование граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей-сирот на воспитание в семью в иных установленных семейным законодательством формах, о возможных формах устройства ребенка в семью, об особенностях отдельных форм устройства ребенка в семью, о порядке подготовки документов, необходимых для установления опеки или попечительства либо устройства детей-сирот на воспитание в семью в иных установленных семейным законодательством формах, а также оказание содействия в подготовке таких документов;

- проведение обследования условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и подготовка соответствующего акта обследования;

- проведение обследования условий жизни гражданина, желающего получить заключение органа опеки и попечительства о возможности временной передачи ребенка (детей) в свою семью, и подготовка соответствующего акта обследования;

- оказание помощи и сопровождение опекунов и попечителей несовершеннолетних граждан в реализации и защите прав подопечных и иные полномочия органов опеки и попечительства в указанной сфере...».

Таким образом, планируется по сути дела полная отмена принципиального положения действующего Семейного кодекса РФ, согласно которому «Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается» (абз. 3 п. 1 ст. 121 Семейного кодекса РФ). Данное правило СК РФ (хоть и нарушаемое на практике) абсолютно необходимо, должно соблюдаться и направлено на защиту от необоснованного вторжения в семьи третьих лиц (в т.ч. некоммерческих организаций). Его отмена будет провоцировать рост надуманных вмешательств в семьи и их разрушение, особенно с учетом того, что в условиях специальной военной операции многие семьи сейчас попадают в трудную жизненную ситуацию, практически любую из которых можно трактовать при желании детозащитников как условие для «спасения» детей.

Следует учитывать, что передача социальных функций в сфере семьи и детства от государства некоммерческим организациям имеет высочайшие риски. НКО делают бизнес на перетоке детей из одних условий в другие, а также на «обслуживании» семей, которое навязывается добровольно-принудительно под угрозой разлучения с детьми.

Как отмечено в Концепции, «практика осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства уполномоченными организациями будет сохранена в случае, если они не являются иностранными агентами». Проблема, однако в том, что многочисленные организации работают в ювенальной сфере последние 30 — 35 лет по прозападным антисемейным методическим материалам, формально не являясь иностранными агентами, но по сути выполняя давний заказ USAID (например, «Национальный Фонд защиты детей от жестокого обращения», «Врачи детям» и т.п.). Поэтому никакой полезной для семей, защитной функции данный пункт Концепции не имеет.

3. Создание условий для развития рынка «фостерных» семей.

К ожидаемым результатам согласно п. 18 Концепции относится следующее: «обеспечен приоритет семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей». При этом нигде не говорится о приоритете родственного устройства сирот. По п. 21 Концепции должна быть «создана инфраструктура, обеспечивающая поддержку замещающих семей и постинтернатное сопровождение».

Такие планы, несомненно, приведут к росту перетока детей из родных семей в замещающие, которые зарабатывают хорошие деньги на «передержке» детей.

Возвращение детей в родные семьи не включает освоение бюджетных средств, а их передача в фостерные семьи — включает. Западный опыт доказывает, что ювенальная система на постоянной основе обеспечивает замещающие семьи потоком клиентов (детей), который приносят прибыль субъектам системы.

Между тем, планы по раскрутке системы замещающих семей следует оценить отрицательно:

а) Политика закрытия детдомов и замены их фостерными «семьями» неверна, ведет к формированию отношения к родительской функции как к бизнесу, подрывает на практике возможность кровных родителей, у которых отобрали детей, поддерживать контакты с детьми. Отказ от детдомов приведет к росту случаев нарушения прав детей в «фостерных семьях», поскольку контроль за сотнями тысяч «фостерных семей» в разы сложнее контроля детдомов.

б) Коммерциализация при семейном устройстве детей в корне противоречит российским духовным традициям. В связи с «профессионализацией» и денежным интересом «замещающей семьи» исключается построение полноценных семейных отношений. В наших традициях базой института семьи являются чувства любви и самопожертвования. Подмена базы семьи с духовной на материально-профессиональную, исключая единственно верную основу детско-родительских отношений, закономерно порождает психологические проблемы для детей и разрушает традиционный институт семьи. Иными словами, обсуждаемые планы Концепции противоречат установкам Стратегии национальной безопасности РФ (утв. Указом Президента РФ от 02.07.2021 г. № 400), согласно которой «защита традиционных российских духовно-нравственных ценностей, культуры и исторической памяти обеспечивается путем» «укрепления института семьи, сохранения традиционных семейных ценностей», к которым безусловно нельзя отнести коммерческие формы «семьи» западного типа. Традиционным для России является бесплатное принятие детей, оставшихся без попечения родителей, родственниками в свои семьи.

Между тем слова «родственник», «родной» (и однокоренные) в принципе не встречаются в Концепции. Иными словами, устройство детей, утративших попечение родителей, к родственникам, не имеет для авторов Концепции никакого приоритета. Напротив, очевидно создание Концепцией дальнейших условий для развития системы устройства детей в «профессиональные» платные семьи.

Следует учесть, что в США высока смертность и побеги из фостерных «семей»: 400-500 детей погибает в ежегодно, от 1500 до 4500 детей в год сбегает из таких «семей».

Кроме того, известны иные серьезные проблемы с замещающими «семьями»:

- Замещающие «родители» проходят обучение, в рамках которого им внедряются неадекватные стандарты («диалогового», «партнерского» и т.п.) воспитания. Есть информация об обучении на семинарах опасным для ребенка методам установления контакта с «замещающими родителями» (напр., «Attachment Therapy», «терапия привязанности»).

- Допустимая частая смена «замещающих родителей» (по Европе известны примеры с ежемесячной заменой) сильно травмирует ребенка. В этом смысле психологически лучше пребывание в приюте, в стабильном месте.

- Помещение ребенка в «замещающую семью» приводит обычно к прекращению общения ребенка с родными, несмотря на иное правило по закону.

- Контроль за тысячами «замещающих семей» сильно осложнен. В этом смысле нахождение детей в детском учреждении дает больше возможности для проверки соблюдения их прав, защиты их от реального насилия.

4. Информационные риски.

В Концепции «отсутствие единых информационных систем и цифровых инструментов, используемых органами опеки и попечительства при исполнении полномочий» названо проблемой, которую надо решить.

Это при том что принят «Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", предусматривающий информационное взаимодействие государственного банка данных о детях и государственной информационной системы "Единая централизованная цифровая платформа в социальной сфере", а также учет в государственном банке данных о детях информации об условиях жизни и воспитания несовершеннолетних подопечных, являющихся детьми, оставшимися без попечения родителей, о выполнении опекунами (попечителями) несовершеннолетних подопечных требований к исполнению своих обязанностей» (п. 5 Концепции).

Таким образом, планируется дальнейшее расширение системы единого централизованного цифрового учета данных о детях страны и их судьбах.

Между тем «единые» общегосударственные цифровые системы, особенно в отношении детей, находящихся в ситуации разлучения с родителями, несут серьезные риски, в т.ч. национальной безопасности, в связи с возможностями утечек и кражи данных из одного центра на всех детей страны, находящихся в особом, уязвимом положении, что может быть использовано в преступных целях (тем более в условиях СВО). При этом важно понимать, что попадание в цифровую систему может произойти достаточно просто, поскольку основания для признания семей подлежащими учету, а детей — находящимися в опасной ситуации, трактуются на практике весьма широко. Однако само попадание в данную систему может существенно осложнить жизнь даже благополучных семей, которые столкнутся с длительными, дорогостоящими и непростыми процедурами оспаривания оснований для обработки персональных данных об их жизни и о детях в данной системе.

ВЫВОД:

Концепция совершенствования деятельности органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2025 г. № 1217-р, будет провоцировать рост изъятий детей у родителей, переток детей в «платные семьи», разрушение традиционного института семьи, социальную напряженность, коррупциогенные правонарушения, существенный рост бюджетных расходов на антисемейные цели, несет риски в области обработки персональных данных, противоречит базовым принципам Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, является серьезной угрозой социальной стабильности, особенно в условиях специальной военной операции.

[1] Moritz R. Die Deutsche Schande. Der Kinderklau. 2011. S. 76. (Р. Моритц «Позор Германии. Воровство детей», 2011).

[2] Moritz R. Die Deutsche Schande. Der Kinderklau. 2011. S. 26.

[3] Leonard M.-J. Schwarzbuch Jugendamt. Eine Streitschrift gegen die Masseninobhutnahmen durch deutsche Jugendaemter. Bochum, 2010. S. 37 (Перевод: Леонард М.-Ж. Черная книга Югендамта. Полемическое произведение против массовых изъятий детей германскими югендамтами. Бохум, 2010. С. 37).

[4] Там же.

Источник