BelikIA все записи автора Перспективы совершен¬ствования законодательства об опеке и попечительстве как на феде¬ральном, так и на региональном уровнях:
Опека и попечительство как институт законодательства требует аккумуляции разрозненных в настоящее время норм в едином норма¬тивном акте, содержащем принципы и задачи института, включаю¬щем в себя все необходимые для комплексного правового регулиро¬вания нормы. Очевидно, что назрела необходимость принятия на федеральном уровне закона "Об опеке и попечительстве".
Возможность принятия специального акта, посвященного опеке и попечительству, не обсуждается в современной юридической лите¬ратуре. В последний раз подобная инициатива была предпринята в конце XIX в., но ее осуществление оказалось невозможным в свя¬зи с подготовкой проекта Гражданского Уложения. Как видно из проектов устава об опеках и попечительствах, а также Гражданского Уло¬жения, авторы второго документа проигнорировали предложения, выработанные авторами первого. Положения, которые оказались в проекте Уложения, концептуально отличались от содержания преды¬дущего законопроекта [42].
В современных условиях принятие специального федерального закона об опеке и попечительстве представляется автору оптимальным способом совершенствования структуры и содержания института опе¬ки и попечительства. Тем не менее мы не исключаем другого пути развития законодательства об опеке и попечительстве, в частности, внесения изменений и дополнений в Гражданский и Семейный ко¬дексы РФ, а также принятия иного Федерального закона – "Об орга¬низации и деятельности органов опеки и попечительства". Соответ¬ствующие предложения по совершенствованию норм этих Кодексов представлены нами в Государственную Думу РФ. Однако идея о не¬обходимости принятия специального Федерального закона "Об опе¬ке и попечительстве" представляется во всяком случае плодотворной.
В пользу принятия закона могут быть приведены следующие ар¬гументы. Основные вопросы опеки и попечительства заслуживают имен¬но законодательного, а не подзаконного урегулирования. Это утвержде¬ние следует из особой роли института опеки и попечительства в обес¬печении субъективных гражданских прав личности. Подзаконный акт, исходящий от органов исполнительной власти, может регулиро¬вать лишь некоторые отдельные отношения. Так, определение разме¬ра средств, выплачиваемых опекунам из бюджета на том или ином основании, вполне может осуществляться постановлением Прави¬тельства РФ или даже актом иного федерального органа исполнитель¬ной власти, поскольку решение данного вопроса изменяется в зави¬симости от построения межбюджетных отношений и иных причин.
В настоящее время Министерство образования РФ готовит к при¬нятию постановление об утверждении Инструктивно-методических рекомендаций по вопросам опеки и попечительства над несовершен¬нолетними. Этим актом (в отсутствие специальных законодательных положений) намечено урегулировать такие вопросы, как выбор опе¬куна из нескольких кандидатур, запрет органа опеки и попечительства на переезд несовершеннолетнего, степень контроля этого органа за исполнением опекунами и попечителями своих функций, порядок проведения обследования условий жизни подопечных, последствия прекращения опеки и попечительства и проч. Многие из этих положений фактически затрагивают вопросы правоспособности физических лиц, осуществления ими своих субъективных прав, т.е. отношения, требующие законодательного регулирования. Принятие такого акта противоречит содержанию ст. 3 ГК РФ, в соответствии с которой министерства "могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим кодексом, другими законами и иными правовыми актами" [30, с.24].
Необходимым актом должен быть именно федеральный закон. Практика применения положений Гражданского и Семейного кодексов РФ показывает, что в правоприменительной деятельности возникает целый ряд проблем и затруднений (по вопросам назначения опекунов и попечителей, выдачи разрешений на отчуждение жилых помещений, привлечения опекунов и попечителей к ответственности и многим другим вопросам). Их разрешение связано с осуществлением субъективных гражданских прав подопечных (права собственности, на выбор места жительства и пр.). В этой связи правовые нормы, регулирующие такие отношения, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ не могут быть закреплены в законодательстве субъектов РФ.
Из названных ранее признаков опеки (попечительства) как формы устройства со всей очевидностью вытекает необходимость всеобъемлющего правового регулирования отношений, возникающих в связи с установлением опеки (попечительства). В этом институте присутствуют не только нормы о правах и обязанностях опекунов, но и о правах подопечных, о правах, обязанностях и ответственности органа опеки и попечительства; не только нормы материального, но и нормы процессуального характера. Рассредоточение этих норм в разных актах не исключено, однако потребность института опеки и попечительства сегодня состоит в том, чтобы охватить их содержание общими для всего института принципами. С этой целью необходима фиксация норм "общей части" института в специальном федеральном законе об опеке и попечительстве (возможно, Опекунском кодексе). Предлагаемый закон помимо принципов должен содержать и основные нормы, непосредственно регулирующие отношения, входящие в предмет института [30, с.25].
Заметим, что российский законодатель, определяя, например, порядок регистрации актов гражданского состояния или устанавливая положения об ипотеке, имел возможность, восприняв опыт Французского гражданского кодекса, закрепить все необходимые по¬ложения в ГК РФ. Однако же в России одновременно с Гражданс¬ким кодексом РФ, закрепляющим лишь общие положения в указан¬ных сферах (ст. 47, 334–358 ГК РФ), приняты и действуют Федераль¬ный закон "Об актах гражданского состояния", Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и немало других специальных законов. Следовательно, идея о подобном законе об опеке имеет право на существование. При этом его принятие не требует исключения отдельных правил об опеке и попечительстве из действующих Граж¬данского и Семейного кодексов РФ, которые закрепляют в основном общие положения об осуществлении опеки.
Федеральный закон призван сосредоточить в себе принципы (на¬чала) правового регулирования отношений в области опеки и попе¬чительства, которые в настоящий период нигде четко не закреплены и даже скорее находятся "между строк" законодательного материала.
Вторая его задача – наиболее полным образом урегулировать по¬рядок деятельности органов опеки и попечительства в данной сфере, что не удается в настоящее время осуществить при помощи норм ГК РФ. В особенности необходимо подробное правовое регулирова¬ние обязанностей органов опеки и попечительства по выявлению и устройству под опеку или попечительство (если это необходимо и возможно) всех категорий нуждающихся в попечении лиц, а не толь¬ко детей, поскольку эта задача в отношении детей возложена сегодня на семейное законодательство. Кроме того, назрела необходимость на уровне закона закрепить положения о распоряжении имуществом подопечных, о той роли, которую в этом играют органы опеки и по¬печительства, правила об ответственности последних, а также опекунов и и попечителей за вред, причиненный личности или имуществу подопечного.
Третья задача – обеспечить эффективность опеки и попечитель¬ства за счет внедрения различных моделей, видов опеки – от абсолют¬но безвозмездной (традиционной) до опеки, осуществляемой за пла¬ту или иное вознаграждение. Возможность существования закона об этом установлена в самом ГК РФ (п. 1 ст. 36).
Иными словами, институту опеки и попечительства требуется "об¬щая часть", отвечающая требованиям времени и задачам охраны ин¬тересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц. Как отмечалось, во многих правовых системах эта общая часть (впрочем, вместе с особенной) помещается в актах гражданского законодатель¬ства. Исключение составляет, в частности, англосаксонская система, располагающая, напротив, лишь актами специального действия, но не кодексами. Так, например, вопросы опеки регулируются в Великоб¬ритании Законом об опеке над несовершеннолетними 1971 г. , Зако¬ном об опеке 1973 г. , Законом о заботе о детях 1980 г. В Канаде аналогичные акты были приняты в целом ряде провинций – Закон провинции Манитоба о соблюдении интересов детей 1974 г., Законы провинций Нью-Брасуик и Новая Шотландия об опеке детей 1973 г. и 1967 г. В Финляндии в гражданско-правовой сфере отчасти дей¬ствует кодифицированный акт – Свод законов 1734 г [25]. В 1987 г. в этом государстве вступил в силу специальный Закон об опеке и попечи¬тельстве, которым усилен контроль за их осуществлением со стороны муниципальных органов и суда. Приведенные примеры не являют¬ся доказательствами необходимости принятия аналогичного закона в России, они лишь демонстрируют, что наличие подобных актов в правовых системах допустимо [25].
Аргументом в пользу принятия федерального закона должно слу¬жить и состояние практики действия регионального законодательства. Многие субъекты РФ, как уже отмечалось, устраняют пробелы в федеральном "правовом поле" с помощью своих актов. Часть таких за¬конов не вызывает возражений – они носят название "Об организации работы (деятельности) органов опеки и попечительства" и регу¬лируют именно организацию деятельности таких органов. Однако встречаются и акты ("законы об опеке"), устанавливающие те или иные субъективные гражданские права и обязанности опекунов и попечителей, подопечных лиц или определяющие порядок их осуще¬ствления, что категорически недопустимо по обозначенной причи¬не – данные отношения подлежат регулированию только с помощью норм гражданского законодательства, а следовательно, только с помо¬щью федеральных актов124.
Следует учесть и еще одно обстоятельство. Единые акты, посвя¬щенные правовому регулированию определенной сферы обществен¬ных отношений (Законы РФ "О банках и банковской деятельности", "Об инвестиционной деятельности", "О валютном регулировании и валютном контроле", "О товарных биржах и биржевой деятельности" и проч.), всегда удобны в применении. Соображения удобства, безус¬ловно, не могут являться основными для принятия закона, но тем не менее должны учитываться. Одна из задач принятия федерального закона – собрать воедино, систематизировать положения об опеке и попечительстве, безусловно, не дублируя уже имеющиеся [30, с.25].
Итак, всеми названными причинами в совокупности объясняет¬ся, по мнению автора, необходимость принятия федерального зако¬на "Об опеке и попечительстве", текст которого составлен автором настоящей работы и приложен к ней (далее – проект закона об опе¬ке).
Стратегия формирования института представляется следующей. На уровне федерального законодательного акта должны быть четко зафиксированы принципы, задачи института, система законодатель¬ства об опеке и попечительстве, задачи и полномочия органов опеки и попечительства, требования к личности опекуна (попечителя), по¬рядок осуществления опеки и попечительства, порядок управления имуществом подопечного, основания прекращения опеки и попечи¬тельства, положения об ответственности органов опеки и попечитель¬ства, а также опекунов (попечителей). Данные нормы должны носить императивный характер, поскольку того требует охрана интересов подопечного лица.
Диспозитивными могут быть только положения, касающиеся ус¬ловий исполнения опекунами (попечителями) своих обязанностей, что позволит придать опеке и попечительству необходимую динами¬ку. Как уже отмечалось в первой главе настоящей работы, в целях наибольшего использования потенциала опеки и попечительства не¬обходимо использовать не только неимущественные интересы лиц, желающих стать опекунами и попечителями, но и их имущественную заинтересованность. По мнению автора, диспозитивность в регулиро¬вании данных отношений можно обеспечить путем закрепления об¬щих положений об условиях осуществления опеки и попечительства. Эти положения должны применяться, если иное не предусмотрено при установлении опеки (попечительства) или позже, в любой момент – соглашением органа опеки и попечительства и опекуна (попечите¬ля). Выбор названными субъектами условий осуществления опеки (попечительства) может осуществляться как из вариантов, предложен¬ных законодательством (например, при опеке или попечительстве над несовершеннолетними можно выбрать такой вид опеки, как переда¬ча ребенка в приемную семью), так и свободно, по их усмотрению.
Предлагаемый проект закона об опеке предусматривает возмож¬ность заключения договоров о выплате вознаграждения за исполне¬ние обязанностей опекуна (попечителя). Порядок заключения и ис¬полнения таких соглашений, по нашему мнению, должен устанавли¬ваться положением, утверждаемым Правительством РФ. Однако такой подзаконный акт может лишь установить разумные границы свободы выбора сторон соглашения (предельный размер вознаграж¬дения, максимальные сроки выплаты и проч.), но не диктовать всех условий, в противном случае идея о максимальном учете интересов всех сторон правоотношений по опеке (попечительству) не найдет ре¬ализации.
Императивного воздействия норм федерального законодательства не требуется в вопросах: определения перечня органов опеки и попе¬чительства, а также распределения между ними функций по опеке и попечительству над различными категориями подопечных; передачи органом опеки и попечительства отдельных своих полномочий другим органам или лицам; формирования и определения компетенции ор¬ганов и должностных лиц, осуществляющих контроль за надлежащим исполнением органами опеки и попечительства их обязанностей; ус¬тановления дополнительных форм поддержки опеки и попечитель¬ства. По этим вопросам в соответствии со ст. 72 Конституции РФ до¬пустимо принятие законодательных актов субъектов РФ.
Федеральный закон об опеке и попечительстве призван сыграть объединяющую и си¬стемообразующую роль в правовом регулировании опеки и попечи¬тельства. Разумеется, данным актом весь институт не исчерпывается. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, должны регулироваться ГК РФ, предлагаемым федеральным законом и, возможно, принима¬емыми в соответствии с ним иными федеральными законами и пра¬вовыми актами Российской Федерации, а также законами ее субъек¬тов. Отношения по опеке и попечительству над несовершеннолетни¬ми подлежат также регулированию СК РФ и иными актами семейного законодательства.
Иерархия указанных актов является традиционной. В институте опеки и попечительства большую юридическую силу имеют нормы, закрепленные в ГК РФ, а нормы предлагаемого проекта закона об опеке не должны и не могут им противоречить в силу указания п. 2 ст. 3 ГК РФ. Нормы, регулирующие отношения, возникающие в свя¬зи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или по¬печительства, которые расположены в иных актах, должны соответ¬ствовать ГК РФ и закону об опеке. Так, например, нормы тех или иных законов, устанавливающие порядок участия несовершеннолетних в соответствующих правоотношениях (например, Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации"), не должны противоречить правилам закона об опеке о представительстве интересов подопечных [29, с.279].
Введение в правовую систему закона об опеке не потребует изме¬нения или дополнения существующих актов, за некоторыми исклю¬чениями. Так, принятие концепции опеки (попечительства) как ро¬дового понятия, допускающего существование ее отдельных видов, потребует изменения структуры и содержания разд. VI СК РФ "Фор¬мы устройства детей, оставшихся без попечения родителей". Пред¬ставляется, что с учетом сущности возможных форм устройства детей, с учетом того, что форм индивидуального устройства может быть толь¬ко две – усыновление или опека (попечительство), структура разд. VI СК РФ должна быть также соответствующим образом изменена.
Современное законодательство субъектов РФ ("региональное") в сфере опеки и попечительства регулирует в соответствии с п. 1 ст. 31 ГК РФ лишь отношения по поводу опеки (попечительства) над несо¬вершеннолетними. Как было ранее показано в работе, региональное законодательство в последние два года стремительными темпами вво¬дит новые формы устройства детей, смежные с опекой. Внедряется не только патронат, предусматриваются и иные, также неизвестные дей¬ствующему федеральному законодательству формы устройства – со¬циальные гостиницы, семейная группа, семейно-воспитательные группы; шефские, гостевые семьи, детские дома патронатного вос¬питания [29, с.280].
Разнообразие предусматриваемых субъектами РФ форм устрой¬ства детей, оставшихся без попечения родителей, а также разнообра¬зие возможных видов опеки вполне допустимо с позиции учета спе¬цифики традиций, национально-культурных особенностей, а также экономического положения конкретного региона. Известно, что мно¬гие народности вообще не допускают призрение детей или стариков вне семьи и в современной сложной экономической ситуации продол¬жают свои вековые традиции. Недаром положения о патронатной семье, о воспитании детей за плату обнаружены нами в основном в законодательстве административно-территориальных субъектов и в законодательстве только четырех из двадцати одной республики (на¬ционально-государственного образования).
А.Д. Джабраилова, анализируя обычное право дагестанцев и лез¬гин, отмечала, что в досоветский период у народов Дагестана обязан¬ности воспитания осиротевших детей возлагались на родственников мужа по отцовской линии. "Отказ от опеки по адату допускался, но осуждался обществом" [21, с.15]. Такое осуждение, оказывается, способно выступить куда более эффективным стимулятором принятия опеки, чем плата, пособия, льготы и иные меры социального характера. Сходные традиции имеют место, например, и в жизни бурят. К.Д. Басаева отмечает, что в бурятском быту "одиночки, не имеющие семей, бездетные вдовы и вдовцы, сироты не оставались без присмотра или приюта. а жили с ближними или даже дальними более или менее обеспеченными родственниками" [цит. по 29, с.281]. Эти традиции сохранены у многих народов и сейчас. Нет сомнений в том, что подобную специфику отношений по осуществлению социальной заботы, складывающихся в регионах России, необходимо законодательно учесть, а названные традиции нужно изучать и пропагандировать.
При определении компетенции субъектов РФ в данной сфере нам является целесообразным использование принципа централизации. Как отмечается в литературе, в настоящее время российский конституционализм приближается к централизованной модели, "что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе"132. При учете региональной специфики следует иметь в виду, что, к сожалению, акты нормотворчества субъектов РФ далеко не всегда по содержанию соответствуют федеральному законодательству. Однако есть и еще более важное обстоятельство – в законах субъектов РФ в анализируемой сфере, как правило, присутствуют гражданско-правовые по природе нормы. Такое положение неслучайно. Оно свидетельствует о том, что необходимые для опеки и попечительства правовые нормы появляются именно там, где нужда в них особенно велика – на местах, в регионах. При этом региональный законодатель подчас интуитивно пытается урегулировать отношения по устройству детей при помощи такого инструмента как гражданско-правовой договор.
Эта проблема требует незамедлительного разрешения. Нужно как можно скорее унифицировать на уровне федерального законодатель¬ства подход к правовому статусу лиц, принимающих ребенка на вос¬питание. Такая унификация должна заключаться в легальном закреп¬лении опеки (попечительства) как родового понятая и допущении существования отдельных видов опеки.
При таком подходе субъект Федерации будет вправе установить для своего региона особенности того или иного вида опеки (попечи¬тельства) над детьми. Однако при этом необходимо учитывать, что отношения представительства могут быть урегулированы только фе¬деральным законодательством. Поэтому региональное правовое регу¬лирование возможно лишь применительно к отношениям "орган опе¬ки и попечительства – опекун (попечитель)".
Вторая сфера, в которой допустимо правотворчество субъектов РФ, – это система органов опеки и попечительства. Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. в ст. 120 устанавливал, что "органами опе¬ки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов". При этом осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось на отделы народного образования – в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения – в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограни¬ченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения – в от¬ношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по со¬стоянию здоровья. Более подробные правила содержались в Положе¬нии об органах опеки и попечительства в РСФСР [37].
Сейчас, когда Конституция РФ провозгласила самостоятельность местного самоуправлению и в то же время установила, что определе¬ние общих принципов организации системы органов местного само¬управления относится к вопросам совместного ведения субъектов РФ и Федерации, строить систему органов опеки и попечительства дол¬жен, безусловно, сам субъект РФ. Такой подход нашел свое закрепле¬ние и в ст. 17 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой вопросы создания, компетенции, сроки полномочий, наименования органов местного самоуправления в подобных случаях определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Между тем в соответствии новым Федеральным законном от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступающим в силу с 1 января 2006 г., распределение полномочий между различными органами местного самоуправления будет производиться исключительно на основании устава муниципального образования [6].
Таким образом, в настоящее время для поиска конкретного органа опеки и попечительства на территории муниципального образования необходимо обратиться к специальному закону субъекта РФ. Анализ регионального законодательства показывает, что, определяя структуру и компетенцию органов опеки и попечительства, многие регионы почти целиком воспроизвели упомянутое Положение об органах опеки и попечительства в РСФСР [напр., в 7]. В то же время на распределение функций по опеке в некоторых случаях сказалась уже сложившаяся система местного самоуправления. Например, ст. 2 Закона Тюменской области "Об особенностях организации работы по опеке и попечительству" устанавливает, что "функции по опеке и попечительству осуществляют: в отношении несовершеннолетних – органы управления образованием; в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, – органы управления здравоохранением; в отношении несовершеннолетних и дееспособных лиц, нуждающихся в опеке и попечительстве по состоянию здоровья, – органы управления социальной защитой населения" [29].
Несколько иное правило содержится в Законе Свердловской области "Об органах опеки и попечительства в Свердловской области": "Органы местного самоуправления муниципальных образований са¬мостоятельно определяют структуру органов опеки и попечительства муниципального образования в соответствии с требованиями феде¬рального законодательства и настоящего Областного закона. Общее руководство органами опеки и попечительства осуществляет глава муниципального образования, который несет персональную ответ¬ственность за результаты их деятельности" [13]. Кроме того, согласно это¬му акту, по решению главы муниципального образования в соответ¬ствии с уставом и нормативными актами органов местного самоуправ¬ления руководство деятельностью по осуществлению опеки и попечительства может возлагаться на единые специализированные подразделения администрации муниципального образования (отделы или службы по опеке и попечительству, по защите семьи и детства). Своеобразно осуществляется распределение функций по опеке и попечительству в Алтайском крае. Согласно Закону "Об органах опеки и попечительства" такие функции выполняют органы местного само¬управления. Статья 4 указанного Закона наделяет органы местного самоуправления всеми необходимыми полномочиями в сфере опеки и попечительства, в том числе правом устанавливать опеку (попечи¬тельство), освобождать опекунов (попечителей) от исполнения их обязанностей и другими. Однако в крае было принято и Положение об организации работы по опеке и попечительству на территории Алтайского края, в котором было предусмотрено, что осуществле¬ние функций по опеке и попечительству передается органами мест¬ного самоуправления [11]:

1) муниципальным органам управления образованием в отношении несо¬вершеннолетних лиц, а также в отношении детей-сирот и детей, остав¬шихся без попечения родителей (включая обучающихся в образователь¬ных учреждениях всех типов в возрасте от 18 до 23 лет), в форме соци¬альной помощи;
2) муниципальным органам здравоохранения в отношении лиц, признан¬ных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и детей малолетнего возраста до 3 лет, находящихся в учреждениях здравоохра-нения, в форме социальной защиты;
3) муниципальным органам социальной защиты населения в отношении несовершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, и несовершеннолетних, находящихся в домах-интернатах, приютах.
Иными словами, администрация муниципального образования является своего рода "общим" органом опеки и попечительства, а, например, районный отдел образования (структурное подразделение администрации) – специальным органом, осуществляющим так называемую социальную защиту. Таким образом, совершение фактических действий (например, подбор опекуна) возлагается на отдел образования, а совершение действий юридических (назначение опекуна) – на администрацию района или города.
Еще более оригинальные положения содержатся в Законе г. Москвы "Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве". Анализ статей 2, 5 и 6 этого нормативного акта не позволяет четко определить, кто именно выполняет функции представительства и защиты интересов несовершеннолетних. Помимо того, что органами опеки и попечительства в городе Москве являются районные управы, осуществление функций по опеке и попечительству возлагается также на администрацию района – в отношении несовершеннолетних лиц, на окружные управления здравоохранения – в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные управления социальной защиты населения – в отношении совершеннолетних дееспособных. Кроме того, отдельные полномочия по защите прав и интересов несовершеннолетних лиц могут быть возложены на некие "уполномоченные службы (организации)". Такими организациями являются на практике детские дома и иные детские учреждения [29].
Подобное распределение функций по опеке и попечительству между подразделениями органов местного самоуправления и иными организациями может вызвать трудности на практике и влечет усиление "административных барьеров" при осуществлении прав граждан. В частности, возникает вопрос о том, кто именно является законным с представителем подопечного в суде (в тех случаях, когда опека или попечительство еще не установлены или когда интересы опекуна и подопечного противоречат друг другу). Или, например, неясно, какой именно орган должен быть стороной договора доверительного управ¬ления имуществом, заключаемого в порядке ст. 38 ГК РФ.
В свою очередь "делегирование" полномочий органов опеки и попечительства по устройству детей в семью специальным учрежде¬ниям просто недопустимо. Во-первых, такая деятельность противоре¬чит целям, для которых создаются эти юридические лица – воспита¬тельные, лечебные и иные учреждения. Во-вторых, действующая си¬стема государственного и муниципального управления в отличие от прежней построена на разграничении функций органов государствен¬ной власти или местного самоуправления и функций государственных и муниципальных учреждений.
Конституция РФ предусматривает государственную поддержку детства (ст. 7), закрепляет положение о том, что детство находится под защитой государства (ст. 38). В то же время специальные учреждения не относятся к системе органов государственной власти и местного самоуправления, а кроме того, гражданское законодательство допус¬кает существование учреждений, собственником имущества которых является не государство или муниципальное образование, а физическое или юридическое лицо (частных учреждений).
Действующее законодательство предполагает осуществление фун¬кций по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, ис¬ключительно органами опеки и попечительства. Это необходимо в целях охраны интересов детей, недопущения совершения должност¬ными лицами, имеющими доступ к информации о детях, действий по незаконной передаче детей на воспитание, в том числе в корыстных целях (ст. 154 УК РФ). Передача полномочий по устройству детей руководителям специальных учреждений увеличивает число лиц, име¬ющих доступ к информации о детях, фактически оставшихся без по¬печения родителей, и усложняет контроль за законностью устройства детей в семью. Руководители воспитательных и иных "уполномочен¬ных" учреждений в г. Москве имеют возможность осуществлять пере¬дачу детей на "патронатное воспитание" на длительный срок, что, в сущности, является скрытым усыновлением без соблюдения установ¬ленной законом судебной процедуры.
Таким образом, передача полномочий по устройству детей воспи¬тательным и иным учреждениям нарушает принцип государственной защиты детства.
Представляется, что орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного все же должен быть единым, что, по нашему мнению, следует также из содержания положений ГК РФ. Такой подход не исключает временной передачи отдельных полномочий органам опеки и попечительства другим органам или лицам, а также возможности утверждения тех или иных решений органа опеки и попечительства в судебном порядке.